“高学历城管”应该怎样反思？

刘建昆


　　驱逐摊贩占据了城管工作80%的时间，原因何在？报上说，100名新入职的“高学历城管”经历了两周的一线执法工作，陷入困境，引发反思。我想，这对城管绝对是个好事。作为一个行政执法机关工作人员，囿于学识，不能用规范的行政法语言来理解、执行、说明；而一些真真假假的不懂装懂的“专家”总是准时的站出来比比划划，借以哗众取宠，可惜却并没有解决问题的诚意和办法。
　　城市管理领域相对集中行政处罚权，一开始给城管部门集中了七项职能（另有一种“其他”）。其中有建设系统传统自有的职能，如市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理。这几项职能的“集中”，是将原有分散于城建系统内部各事业单位的城市公物警察权的行政执法职能集中出来，也是将不涉及法律的事务管理与涉及法律的行政执法权相剥离的过程，符合“政事分开”这一行政体制改革的总体目标。
　　另外三项，则比较复杂。一种是环保部门的职能。环境作为城市先天和后天的“公共设施”的总和，从城市行政公物的角度看很难与其他设施截然分开，理论上划入集中执法未必不可。另一种是公安交通管理的职能，其实主要涉及车辆违规占用道路公物，妨碍交通的情形。这种职能是从两个方面观察同一个行为，从而对这种行为的管辖权择一而从。第三种就是争议最大的所谓工商行政管理。客观的说，在城区占用公共设施经营的摊贩因为占用、污损城市公物，城市公共设施的管理者是有一定的管理权限的，但是这种管理权限是不摊贩的登记身份为前提的，无论个人未登记，还是登记为个体户，甚至合伙企业、公司，只要他们临时占用公共设施作为营业场所，应该一体管制——这是完善的公物利用法规所应有的一种状态，是一种行为管理而不是身份管理。但是，由于摊贩作为城管和工商共同的相对人，“相对集中行政处罚权”不加考虑的进行了职权变更。
　　七种职能都与城市公物警察权密切相关，但是却明显没有经过合理的整合调配。“八成时间用来驱逐摊贩”的原因，有现实中的城乡矛盾，也有公物功能区划与市民公物利用的需要不相适应，还有立法上公物警察权与轻微的公物利用违法之间不符合比例原则。更为直接的，则是因为相比较于其他公物治安违规，摊贩占用城市公共设施的行为浮在城市表面，行政者更容易发现和处置。大多数行政处罚或者治安案件，往往是通过工作发现或者检举举报，危害后果首先被发现（即便如此还有一定的偶然性），行为人的发现往往需要困难的调查，甚至出现难以发或者发现处罚不了的情况，办案难度很大。摊贩问题则不然，他们是公开的，不太隐蔽的，实时发现的，故而几乎都采用即时强制而不是行政处罚程序来处理。即时强制占行政执法的“百分之八十”，无论如何不能算是执法工作的常态。
　　中国不能算是一个法制完善的社会。尽管越过立法，直接调配行政职权的做法引起众多合法性质疑，却并没有影响其实际执行。经过十余年，当全国各地都把这种合理与不合理并存的“综合执法”模式推行开来，具体执行的城管本身也几乎同时被打造成“市民公敌”。常听到“如果没有城管……”这类为城管辩护的论调，然而单纯强调城管存在的有益作用是没有用的。必须切除城管执法中不切实际的工商“查处取缔”职权，去除过度的即时强制，取而代之以与公物警察权相匹配的行政执法强制和处罚权限。




劳动部


职业介绍服务规程（试行）
1998年1月6日，


为健全劳动部门职业介绍机构的服务规则和服务秩序，进一步规范职业介绍服务方式，更好地帮助劳动者求职和单位用人，促进就业，制定本规程。
一、职业介绍服务标准
职业介绍机构提供服务遵循以下服务标准：
1．文明服务。场所整洁、设施便利；工作人员挂牌服务，语言文明；尊重隐私，保守秘密，诚实守信。
2．公平服务。对各类求职人员和用人单位一律平等对待，公平服务，不歧视。
3．优先服务。对于就业困难的求职人员，特别是就业困难的下岗职工和失业六个月以上的长期失业者，应提供优先服务和重点帮助。
4．高效服务。尽最大努力提供全面、快捷、准确的服务，使求职人员和用人单位满意。注重增强求职人员竞争就业能力，培养其自主就业意识。
5．灵活服务。服务方式多样化，能满足不同求职人员和用人单位的服务需求；服务内容和服务约定建立在与求职人员和用人单位共同协商的基础上。
6．公开服务。公开服务规章制度和服务结果，公开收费标准，设立服务监督电话和监督信箱。
二、职业介绍服务范围
职业介绍机构在以下范围内，开展对求职人员和用人单位的服务活动：
1．信息服务。包括劳动力市场信息收集、信息交流与信息发布等。
2．咨询服务。包括就业政策法规及服务咨询、职业培训信息咨询、求职和用人咨询、个人开业咨询和企业劳动人事管理咨询等。
3．指导服务。包括职业能力测试评估、职业分析与评价、职业生涯设计、求职及用人观念和方法指导等。
4．介绍服务。包括求职和用人面谈、介绍就业和推荐用人、举办招聘洽谈会、引导劳动者流动就业等。
5．委托服务。包括受用人单位委托组织招聘、受求职人员委托存放档案，以及受劳动行政部门委托，办理劳动合同鉴证及有关职业培训和社会保险等事务。
6．管理服务。包括就业登记、单位用人备案、职业介绍服务中的争议处理、协助进行劳动力市场监督检查、协助组织和管理劳动者流动就业等。
三、职业介绍服务程序
求职人员和用人单位进入职业介绍机构以后，职业介绍机构按以下基本程序提供服务：
--------------------------
------| 提供劳动力市场信息 |--------------------------------------
| -------------------------- |
| | |
| | ↓
| | ------
------ | -------------------- | ---------------- | |
| |--→|--| 面 谈 |---- | |----| 介绍就业 |---- |实|
|接| | -------------------- |←-- | | 推荐用人 | | |现|
|待| | | | | ---------------- |--→|就|
|登| | ↓ |←----→| | |业|
|记| | ----------------------| | ---------------- |----|和|
| | ----| 职 业 指 导 |-- | | 推荐相关 |---- ||用|
------ ---------------------- |----| 服务项目 | ||人|
↑ ---------------- || |
|----------------------------------------------------------------------|------
（一）接待登记
求职人员和用人单位到职业介绍机构求职和招聘人员，职业介绍工作人员应要求他们进行就业登记或用人登记。随后，根据他们的不同情况，确定服务形式，并引导他们进入相应服务程序。
（二）提供信息
通过电视屏幕、计算机或广播等设备，以及广告、报纸、手册或卡片等书面材料，向求职人员和用人单位提供用人和求职信息及其他劳动力市场信息。提供的信息主要应包括：
——岗位空缺信息；
——劳动力供给信息；
——职业培训信息；
——职业供求分析预测信息；
——相关就业服务项目；
——劳动就业政策法规；
——其他劳动力市场信息。
（三）求职和用人面谈
求职和用人面谈分为初次面谈和再次面谈。初次面谈的主要任务是：了解基本需求，确定服务形式，介绍就业和推荐用人，或推荐相关服务项目；再次面谈的主要任务是：深入了解并研究服务需求，调整服务形式，再次介绍就业和推荐用人，或推荐相关服务项目。
1．求职面谈的基本程序
——收集信息。了解求职人员求职意愿和其他相关情况。
——确定需求。根据了解的基本情况，确定求职人员的服务需求，明确职业介绍机构应承担的义务和求职人员应开展的活动，向求职人员提出迅速和有效实现就业的建议。
——介绍就业。如有适合的空缺岗位，要安排求职人员与用人单位面谈；否则，待有适合的空缺岗位时，及时与求职人员和用人单位联系，迅速介绍就业；若本辖区内没有适合的空缺岗位，应与求职人员协商，向其他地区的职业介绍机构推荐。
——推荐相关服务。在求职人员不能直接通过配置实现就业，或本地和其他地区没有合适的空缺岗位时，应根据该求职人员具体情况和要求，向其建议接受求职指导，参加就业训练、生产自救或其他就业服务项目。
——再次面谈。对接受相关就业服务，或经三次介绍就业仍未能实现就业的求职人员，在要求其确认登记后，应与他们进行再次面谈，并重新开展相应的服务。
2．用人面谈的基本程序
——了解情况。了解用人单位的用人要求及相关情况。
——确定需求。根据所了解的情况，确定用人单位的用人要求和实现用人所必要的服务，明确职业介绍机构应承担的义务和用人单位需要开展的活动，并向用人单位提出招聘用人建议。
——推荐用人。若有合适的求职人员，要迅速向用人单位推荐；否则，应积极寻找适合的求职人员；若在本辖区未能找到合适的求职人员，应与其他地区的职业介绍机构联系选择人员，推荐用人。
——推荐相关服务。对于一时难以招聘到人员的空缺岗位，应根据该用人单位的具体情况和要求，建议其接受用人指导或相关服务。
——再次面谈。对接受相关服务，或经三次推荐用人仍不能填补的岗位空缺，应及时与用人单位再次面谈，重新开展相应的服务。
（四）职业指导
职业指导分为求职指导和用人指导。它的主要任务是：提供职业咨询，开发职业潜力；引导调整就业观念和用人观念；指导设计职业生涯，提高求职和招聘技巧。
1．求职指导的基本程序
——能力评估。根据求职人员提供的个人基本情况及其职业性向测试结果，对求职人员职业能力进行分析和评估。
——职业分析。进行职业分析预测，并结合对求职人员的能力评估，帮助他们调整就业观念和求职意愿，指导其确定新的职业目标，提出职业培训建议。
——就业计划。在能力评估和职业分析后，对于就业困难的求职人员，应根据职业介绍机构服务能力，在协商的基础上，与其共同制定为期三个月的就业计划，确定职业介绍机构可提供的服务和求职人员的求职活动安排。对于其他求职人员，可在自愿的基础上，帮助他们制定就业计划。
——约见服务。根据就业计划，每隔三至四周约见一次就业困难的求职人员，检查计划执行情况，并根据实际情况对职业介绍服务内容和求职人员的求职活动进行相应调整。
——再指导。对于就业计划期满仍未能实现就业的求职人员，要帮助其研究求职过程，并修改或重新制定就业计划；对于未制定就业计划、经初次求职指导三十日后仍未实现就业、并继续寻找工作的其他求职人员，也应提供相应的再指导服务。
2．用人指导的基本程序
——空岗分析。根据用人单位提供的基本情况和用人要求，以及劳动力市场供求状况等信息，对难以填补的空缺岗位及其用人单位的要求进行分析，帮助用人单位了解该职业在劳动力市场职业供求中的状况。
——服务约定。根据空岗分析情况，向用人单位建议确保空缺岗位填补所需要的职业介绍服务和其他活动安排。
——调整用人。对于不能通过现有职业介绍服务及时填补的空缺岗位，可与用人单位协商，建议其调整工作要求和用人条件。
——人事咨询。及时了解用人单位劳动人事管理中的问题，主动帮助用人单位调整相关政策和管理方式。提出培训单位内部有关工作人员的建议，并向用人单位适时提供相关信息和服务，促其树立正确的用人观念，规范用人行为。
对于接受相应职业介绍服务后未实现就业的求职人员和未满足需求的用人单位，要根据他们的不同要求，指导其再进入其他服务程序。
四、对就业困难求职人员的服务程序
对于到职业介绍机构登记求职的就业困难人员，职业介绍机构还需按以下内容和程序提供服务。
1．求职登记一个月内
在求职人员登记求职一个月内，应向他们提供以下服务：
——登记和咨询；
——劳动力市场信息服务；
——求职面谈；
——介绍与推荐；
——职业指导；
——其他就业服务建议；
——其他服务。
2．求职登记一个月以后
对登记求职一个月内没有实现就业的求职人员，应要求其自登记之日起三个月内，每隔三十日到职业介绍机构确认登记一次。职业介绍机构可与求职人员一起研究改进求职方法。对制定就业计划的求职人员，应检查计划的执行情况。
3．求职登记三个月以后
对登记求职三个月后仍未找到工作的求职人员，应与他们共同研究求职经过，并提供进一步的职业指导服务，帮助他们制定就业计划。对已经制定就业计划的人员，要帮助其修改或重新制定就业计划，寻求最佳求职效果。在此期间，应要求求职人员参加以下两项活动：
——求职培训班：讲授各类求职方法和技巧，帮助求职人员分析问题，提高求职成功率；
——就业讨论会：主要是针对求职人员就业难的状况，研究求职经过、就业计划、帮助求职人员确定新的职业方向，选择适合的培训项目和培训形式。
4．求职登记六个月以后
对求职登记六个月以上的人员，应提供以下专项服务，帮助其进一步修改并实施就业计划：
——再就业培训班：帮助求职人员制定再就业计划，提供求职方法培训和职业指导服务，提高其就业自信心和求职能力。这是要求求职人员必须参加的服务项目。
——职业培训：对需要提高或更新职业技能的人员，提供有关职业培训信息，帮助他们制定参加职业培训的计划，并与职业培训机构联系，推荐其参加合适的职业培训。
——求职交流：开展求职人员之间求职和就业经验交流，并进一步提供各类求职指导，提高求职人员自主就业能力。
——职业设计培训班：帮助想从事新职业的求职人员，进行职业分析和评估，测试职业能力，并进行职业设计，与求职人员共同研究确立新的职业方向。
——社区服务：组织求职人员开展社区服务，从事一些临时性、自愿性的工作，从事非正规就业。
——自谋职业服务：对开办小企业，从事自谋职业的求职人员，提供规划、投资、经营管理等方面的咨询和其他相应的服务。
——生产自救：与劳动就业服务企业指导管理部门共同组织一部分失业人员到劳动部门指定的生产自救基地安置就业，或接受在岗技能培训、开展生产自救活动。
——新的再就业计划：对于求职登记一年以上的人员，需利用一周的时间，帮助其开发新的再就业计划，重新安排服务项目和求职活动，并逐步实施。这是要求求职人员必须参加的服务项目。
对于接受相应职业介绍服务后未实现就业的就业困难的求职人员，应根据不同情况和要求，指导他们再进入相应的服务程序。