对弱势群体犯罪的社会学思考/韩宏伟

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 10:23:32   浏览:9839   来源:法律资料网
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对弱势群体犯罪的社会学思考

韩宏伟

摘 要:弱势群体犯罪是社会转型过程中凸现出的严重问题, 其内在根源在很大程度上归咎于社会因素,是社会对其权利分配的不平等以及法律保障的虚置所致。当弱势群体遭遇权利贫困危机且又无法解决时,基于寻求某种平等权的潜在特质,惟有用强势对抗——违法犯罪来彰显其弱势的社会人格的存在。要解决这些问题,必须构建一种公平、正义的和谐秩序——法治视野下的人权保障机制,以期对弱势群体进行强势扶助,来最大可能地预防和控制弱势群体犯罪。
关键词:弱势群体; 强势群体; 犯罪; 生存权; 人权保障

市场经济的快速发展与伴之而来的社会结构的急剧转型,使得社会弱势群体的犯罪问题日益凸现并愈发严重。如何有效遏止弱势群体犯罪并加强对其的法律保障,进而使社会整体利益能够平衡、和谐、可持续地发展,业已成为目前一个亟待解决的问题。

一、 弱势群体涵义之界定
“弱势群体”一词首次见于2002年3月朱?基总理为人代会做的《政府工作报告》中,它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不合理、不协调的概念。关于对弱势群体的界定,学术界有多种观点,一种观点认为,弱势群体是一个在社会资源分配上具有经济利益贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。[1] 第二种观点认为,弱势群体是一个相对的概念,是指在具有可比性的前提下,一部分人群(通常是少数)比另一部分人群(通常是多数)在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位。[2] 第三种观点认为,弱势群体是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。[3] 笔者认为,弱势群体是指基于自然、生理与社会原因而受到政治、经济和社会不平等处遇的特殊群体。“弱势群体”中“弱势”至少应包含以下几层含义:一是物质相对贫困;二是竞争处于劣势地位;三是权利维护受阻。
目前,学术界把“弱势群体”通常分为两类:生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者往往是由于自然、生理原因所致,包括未成年人、妇女、老年人、残疾人。后者则是社会因素所致,包括下岗职工、失业者、农民工、维权失败者。弱势群体是一个相对的概念,它只是在一定阶段一定范围内产生。随着社会政策的不断优化以及弱势个体的差异,弱势群体中的一部分人会转化为中性群体或强势群体。同时,强势群体由于社会性原因亦可以转化为弱势群体,如维权受阻而导致家破人亡者。弱势和强势是可以互相转化的,只是弱势者要上升为强势者是很困难的,因为这不仅取决于个体因素,而且更为重要的是要依赖于社会因素的配合。

二、 以社会学为视角分析弱势群体犯罪的原因
弱势群体犯罪的原因除个体因素外,主要是社会性因素所致。因为作为弱势者,是不敢、不愿违法犯罪的,除非被逼上绝路。正如美国犯罪学家莱马特所说“是社会的反应导致了犯罪而不是犯罪导致了社会反应”。[4] 因此,探究弱势群体犯罪的原因从社会学视角进行,在很大程度上更符合保护弱势群体的价值趋向。同时,也能审视出社会公平、正义的真实内涵以及法治的理念所在。
(一)用强势对抗维系弱势自尊
弱势者总是追求安稳、平静的生活,无祸即是福。而打破这安稳的,往往是天灾人祸,天灾可以承受,因为他们认为这是天意,无法阻挡、无法克服。而人祸则是人为因素,是可以抗制的。强势群体有欺压弱势群体的本性。历史充分表明,社会的动荡不安往往是强势群体欺压弱势群体而造成弱势群体的生存危机所致,是弱势群体权利贫困极端化的强势反弹。为什么阶级社会斗争不断,就是因为强势阶级过分压迫弱势阶级。马克思指出,为什么国家终究会被消灭,就是因为在阶级社会里,国家是专政机器,国家总是代表一个阶级对另一个阶级实行强势专政。那里有压迫,那里就有反抗(毛泽东语)。农民起义的不断迭起,无可争议地证明弱势群体在遭遇生存危机的关键时刻,如若不能得到强势群体的妥协或良心关怀,则惟有用自身潜在的强势——暴力对抗来维系其弱势的生命的存在。基于历史的惨痛教训,国家才要运用强制力的权力手段制定法律来抑制强势群体力量的肆意扩张并保护弱势群体权利的合理延展。国家制定法律法规,其目的就是在两个群体之间形成一个矛盾的缓和地域,因为社会秩序的混乱和对法益的破坏会危机其政权的存在,这是一个不争的事实。
我国目前弱势群体的犯罪问题集中表现为社会对弱势群体权利法律保障的漠视和缺失。弱势群体作为社会最底层的特殊群体,当其权利被侵害尚不至于危及生存权时,其最可能的行为就是忍让、躲避。这恰恰迎合了强势群体的虚伪心理,他们以此考验弱势群体的权利缺失容忍度来换取他们的带有成就感的安逸。其实,这往往是弱势群体恶性犯罪的根源。弱势群体违法犯罪,说明其心理防线已经到了崩溃的边缘,而惟有用最强势的“暴力”才能舒缓他们长期压抑的心理并平衡与强势群体平等的社会地位。就弱势群体而言,他们对生存权的关注远远大于任何因素,当其遭遇强势群体的过分欺压时,他们潜在的、原始的动物本能就是具有绝对抗衡性的强势。
追溯弱势群体犯罪的社会根源,不难看出,是法治视野下弱势群体人权保障的虚置以及对法治精神的扭曲。法治社会是以宪法和法律为最高权威的社会,其通过对公权力的确认、分配和制约来实现对公民人权和自由的有机保障,以期实现社会秩序的良性运转。法治的精神是追求一种公平、正义的秩序,法治的价值是崇尚一种和谐、可持续性的发展状态。在我国的人权保障机制中,立法是通过民主集中的决议来确认和分配权利;司法是通过裁判来公平实现权利的分配;行政是通过司法来实现立法所分配的权利。而在这三个环节之中,行政机关的不作为或行政权的滥用,司法机关的徇私枉法,都会损害立法机关分配给弱势群体的权利,从而导致法治权威性的降低和弱势群体权利的被剥夺。社会学理论指出,利益被相对剥夺的群体可能对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理。当弱势群体将自己的权利缺损归因于强势群体的剥夺时,社会中就潜伏着冲突的危险,甚至他们的敌视或仇恨指向也可能扩散。如果某类弱势群体的人权长期得不到保障,又无有效的权利救济措施,到了忍无可忍的程度,自然就会滋生社会不满情绪,在得不到合理宣泄的情况下就极易出现群体犯罪的现象。[5] 这将严重影响社会的和谐发展以及法律在社会中的至高无上的地位,必将使法治的公平、正义的价值观荡然无存。因此,法律作为社会关系的调整器,理应担负起保障人权、维护社会和谐秩序的重任。弱势群体作为处于社会最底层的特殊群体,应该得到法律的特殊关注和人权保障。法律以其强势的手段保护弱势群体的自由、安全、人格尊严及其正当权利的行使,从本质上消除社会对他们的歧视状态,以此来体现法治社会的公平、公正的价值理念和精神追求。这是法治驾驭社会可持续发展责无旁贷的使命,也是构建和谐社会不可或缺的。
我国宪法第33条第2、3款明确规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。”另外,《世界人权宣言》也宣布:“人人生而自由;在尊严和权利上是平等的。”当然,人之间是有差别的,在社会财富、地位、身份上可能是不同的。但是,每个人在价值、尊严与权利上都是平等的。我们肯定人权的存在,就应该表现出对一切人平等的尊重和保护,而不管他处于什么位阶。“所有的人,不分贫富,不分自由人和奴隶,在人身和灵魂上都有同样的分量。”[6] 基于弱势群体的特殊性,法治社会更应该保障其与强势群体平等的生存权。尽管国家制定了若干保障弱势群体权利的法律法规,在立法上确立弱势群体保护的优位性。但在具体的法律运行中,弱势群体的权利不能得到法律的有效保护,甚至被置若罔闻。当危及到弱势群体的生存权时,其违法犯罪行为就不难想象。
法治社会下对弱势群体人权保障的虚置具体表现为某些行政机关和司法机关对立法机关关于弱势群体保护的消极性、对立性甚或视而不见。消极性表现为:行政机关对弱势群体权利维护的敷衍以及对强势群体欺压行为的纵容,司法机关对弱势群体权利维护的形式性,即弱势群体虽胜诉,但实质上却败诉,因为程序上获得的公平、公正不能换取实体上的正义内容的真实再现,使得弱势群体的权利保障得不到胜诉效益的真正落实,胜诉只是一纸空文。对立性表现为:行政机关对弱势群体持有的“官本位”思想,即官领导民而不是服务民,其试图用一种强势的权力压制甚或打击弱势群体的合法、正当的权利的行使,以“平稳、安全”的秩序来换取上级机关对他们功绩的肯定和褒扬以及自身职务的升迁;另外,行政机关作为特别的强势主体,与强势群体之间有千丝万缕的联系,即利益上的相互利用性,这就决定了妥协性的不可避免。同时,司法机关对弱势群体的权利维护采取一种不予受理的态度,其原因在于对强势群体的相对惧怕或者是其自身的徇私枉法、腐败行为,另一方面是弱势群体天生的脆弱性。视而不见表现为:行政机关与司法机关对弱势群体权利缺损的漠视及其对强势群体肆意行为的不闻不问,其原因在于我国目前社会的特殊现状以及行政体制与司法体制的不健全(如行政权的介入与规制、司法的成本等问题)。
综上所述,法治环境的不健全导致的弱势群体权利公力诉求的缺失与受阻,使得弱势群体惟有用最原始的私力自救。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端,人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。”[7] 当弱势群体的权利贫困危及到生存权时,捍卫生命底线的行为只有“对抗”,而且是最有效的“暴力对抗”。惟有如此,才能使强势群体意识到他们并不是渺小、可以忽略的。正如德国法学家耶林所说“权利=法的目标是和平,为达到此目的的手段就是斗争。”[8]
弱势者用暴力对抗强势者的肆意欺压,来维系他们弱势的自尊,一方面亵渎了法律的尊严,另一方面也证明了法律的脆弱性。法律脆弱性的社会影响诠释了弱势群体犯罪原因的社会性,同时也凸现出法治视野下弱势群体人权保障的紧迫性。
(二)不公平的利益竞争、不平等的权利分配及其心理失衡因素
我国社会目前正处于转型时期,许多社会机制尚未建立甚或不健全,出现了诸多不公平现象,特别是社会财富分配的不公平。贫富差距造成的巨大反差影响了群体之间社会地位、权利分配等的不平等并逐渐延伸到各个方面,从而形成了不同阶层的利益群体。各种利益群体之间的社会关系的不断变化使得整个社会结构也不断地做出调整,以适应社会秩序的可持续发展。社会结构的变化,伴之而来的社会整体意识的变化,使得人们的人生观、价值观和道德观也发生变化。人们对利益选择机制的不同认识,使个人的行为抑制力变得十分脆弱。价值观念的混乱与扭曲使得市场经济下的个体行为偏离正常的轨迹,甚至做出违反社会规范的行为。经济利益的驱使使个人的社会责任感不再被刻意强调,竞争的方式和手段也不在重要,人们的价值观愈来愈偏向拜金主义、享乐主义、个人主义、职权主义。因此,曾经被资本主义国家所宣扬的斯宾塞的社会达尔文主义在我国得到了普遍的认可和赞同,将自然界的优胜劣汰、适者生存、弱肉强食的生存机理运用到人类社会似乎无可厚非。但是,我们可以仔细地考虑一下,我们目前的社会机制是否提供了公平竞争的初始条件?如若条件不公平,那么如何进行公平的竞争?不公平的竞争结果必然是社会公平的规则遭到践踏,使社会的公正秩序得到破坏,最终的结果必然是利益群体之间的斗争。耶林认为,“斗争,从权利被侵害、被剥夺时开始,一直在反复进行。”[9] 斗争的结果是强势群体越来越强,而弱势群体越来越弱。
社会的不公平竞争以及不平等的权利分配,使社会财富集中于少数人手中。强势者运用权利的不平等带来的优惠政策以及强势者的天然本性聚集财富,这必然会损害到弱势者的利益。强势者利用弱势者廉价的劳动力使自己“一夜暴富”,或许这其中还有掠夺的成分。而弱势者的天然的本性决定了不可能走强势者的致富之路,或许他们只能以简单而原始的非法手段获取物质。经济利益的冲突加剧了强势群体与弱势群体之间的矛盾,弱势群体为生存权而发生的违法犯罪就很容易想象。马克思主义学派的犯罪学家指出,社会财富分配不均,阶级结构分化严重所引起的被剥夺感、挫折感、无助感、徒劳无功感、不公平感、痛恨感以及疏离感通常会引起严重的个人冲突,从而使犯罪增加。这些感受实际上为实施犯罪提供了“合理化”依据。当不同阶层之间的精神和物质距离越来越远时,敌意和妒意可以产生严重的社会冲突,而犯罪便是其中最直接和最极端的方式。[10] 弱势群体由于物质利益的贫困性、生活质量的低层次性、竞争力的劣势性和承受力的脆弱性,使其到了被社会遗忘的边沿。惟有其违法犯罪的影响性行为才能引起社会的关注,这也是弱势群体权利自救的最后途径。
另外,社会上存在的腐败现象曲解了公平、正义在弱势群体心目中的真实含义,一方面使其认识到权利的维护依靠的是什么,另一方面也为其违法犯罪行为提供“合理化”依据。孟德斯鸠认为,“一切有权力的人都善于滥用权力,这是一条亘古不易的真理,直到其遇有界限的地方才休止。”[11] 国家公权力的异化,常常会招致人民对其合法性的质疑,人民遂丧失对政府的信任,因而“合法性”危机便应运而生。[12] 当权势群体利用自己在政治和经济上的优势地位大肆贪污贿赂而很少受到惩罚甚或逍遥自在、平安无事时,弱势群体会因特别的不平等感而心理失衡,这种感觉越强烈,其中的一部分人就会不择手段地谋求“公平”。
理想的社会公正永远是人类追求的目标,而现实的社会公正总是蕴涵着实际的不公正。或许,“即使是一个社会在原则上是公正的,也还可能产生不公正的法律和政策。”[13] 弱势群体由于权利分配的不平等与利益竞争的不公平导致其心理扭曲、失衡,而且这种反差越大,其爆发的强度也就越大。在很大程度上,弱势群体需求的往往是最基本的、最简单的,然而还是不能得到满足。因此,马斯洛认为,越是低级的基本需要,它的力量就会越强、潜力也就越大。如果不能满足它,人们将生活在一种不平衡状态中,而这种不平衡状态导致的直接结果就是:当人们遇到一个能够满足这种需要的环境时,就会更加急切、更加强烈地获取。当弱势群体遇有一个适合自己欲求(无论是物质的还是精神的)的环境时,便会不顾一切的去攫取,哪怕冒着生命的危险。因为长期的失衡心理已经背离了自己认为的公平与公正,所以弱势群体的犯罪行为也就自然的发生了。
(三)社会歧视性因素的恶性反应
弱势群体的存在是一个普遍现象,而弱势群体的犯罪问题则是特殊现象。因为存在的是大部分,而犯罪的却是小部分。对弱势群体的社会歧视是普遍的、广泛的、多领域的、多视角的。诸如身份歧视、就业歧视、教育歧视、待遇歧视、性别歧视等各种歧视现象,都是没有把弱势者当作同等价值和尊严的人看待。
弱势群体被社会歧视,拒绝,因而不能被融入到社会的主流文化和价值中去,其任何行为和举措都会受到排斥。当弱势群体为生存欲融入主流社会而受到各种各样的歧视时,由一个弱势者转变为犯罪者是有一个过程的,并非一蹴而就,因为只有当其生存权遭遇危机时才会产生,同时这也是强势者为何长期欺压弱势者的原因所在。弱势者在社会歧视的影响下产生犯罪,是有多种外在因素的驱使。
(1)挫折。弱势群体遭受挫折会使自己原有的求富心态和方式发生变化。例如农民工从一种乡土秩序进入城市秩序,求富的初始方式就是依靠自己的诚实劳动,违法犯罪是从不敢想,也不去想。然而就业的歧视与挫折使其淳朴的思想发生裂变,既然诚实劳动不能养活自己,那就有用犯罪的方式去致富。这样,既能养活自己,又能给社会歧视一种教训。(2)利益。当一些特殊的弱势群体(如妇女、女大学生)被社会排挤时,因为其生理上的特殊性,促使其选择了最优化、最直接的生存方式。比如妇女可能选择色情行业或者拐卖人口,有些妇女可能因为自己是其中的受害者,而后又以此方法来报复别人。女大学生因为性别的原因,会遇到各种各样的就业歧视,因歧视造成的困境可能会使其生存方式发生变化。比如出卖色相、贩卖毒品以及一系列非法的和社会不允许的方式。(3)尊严。弱势群体被社会歧视,在一定程度上其个体尊严趋于缺失,并产生强烈的压抑感和报复心理。缓解这种郁闷状态的方式有两种:暴力对抗或强势者的妥协,后一种方式是不可能的,因为强势者的妥协是以弱势者的斗争为前提的。一旦弱势者用暴力来对抗,那么对强势者来说,那就是一场灾难。这尤以女性犯罪为代表。巫昌祯教授指出,“女性表现出的一些极端行为,一是女性在家庭暴力中受害太深、报复心理很强;二是女性在家庭暴力中长期处于无助状态,形成邻里不劝、居委会不问、单位不管、不出人命执法机关不理的怪现象。”暴力对抗固然挽回了尊严,可是对自己来说,却失去了自由甚或生命。可是,选择暴力是他们维系生命自尊的唯一途径。正像卢梭所说“每个人都有权冒生命的危险,以求保全自己的生命”。[14] (4)诱惑。当弱势群体处于被主流社会歧视的困境时,往往表现出一种迷茫的状态,这样就容易受到社会亚文化特别是犯罪亚文化的引诱。因为亚文化对抗社会主流的价值观念和行为模式,恰恰迎合了弱势群体被社会歧视、排斥的困惑心理。当弱势群体犯罪时,其罪责感因犯罪亚文化的影响已经淡化甚或荡然无存。
社会的反应影响了弱势群体的生活状态和生存方式,使其权利的分配不公平、不公正,当其权利贫困而使生存权遭遇危机时,违法犯罪是在所难免的。 因此,摩尔说:“不公正才是社会动乱的社会基础”。[15]

三、 法治视野下的人权保障机制——弱势群体犯罪的对策选择
弱势群体犯罪是社会权利分配的不公正以及对弱势群体人权法律保障的虚置所致。因此,构建一种公平、公正、正义的和谐秩序——法治视野下的人权保障机制,来对弱势群体进行强势关怀和扶助,成为社会的责任和时代的呼唤。
(一) 加强立法机制,消除对弱势群体的社会性歧视。
法的价值是通过对人们行为的规制来实现社会的公平与正义,具体以什么形式表现法的公正性,则要由法所依赖的经济制度的价值形式决定。经济发展倡导平等的、公开的竞争模式,同理,法的制定也须遵循此原则。国家加强立法机制,解决弱势群体受社会歧视的问题,使其人权保障以法的形式落到实处,真正实现文明社会“从身份到契约”的立法过程。柏拉图认为,我们立法的全部要害,是让公民在尽可能相互友好的环境中过最幸福的生活。改革城乡二元格局、户籍管理体制,完善社会保障体系、就业服务措施,健全政治参与、权利救济制度等,都是对弱势群体人权保障的法律确认。另外,对于歧视弱势群体的行为和规定以立法的形式予以剔除,并对具体的个人和单位予以相应的惩罚,真正实现法的公正价值。
(二) 提高司法机关与行政机关对弱势群体的人权保护力度,并给以特别的待遇。
弱势群体特殊的社会性质,决定了社会应予以特别的关照。这就要求司法机关对涉及弱势群体的案件应从法的公平性和正义性来考虑,不能因为弱势群体的社会地位而有任何的偏见,更不能因自身的腐败而使弱势群体的权利维护虚置。另外,行政机关在执行国家立法的同时,一方面加强对弱势群体权利的各项保障,使其权利的行使得到合理延展;另一方面加强对欺压弱势群体的行为和个人予以强行的抑制,从而使弱势群体的人权保障落到实处。
(三) 健全国家司法救助体系,并建立国家先行给付制度。
要实现弱势群体人权保障的“实质平等”,使司法的“公正与效率”目标得以实现,就要根据形势的发展、变化,探究弱势群体权利保障的灵活、有效的司法途径。不但使司法运作过程简捷、高效、低成本,而且可以维护弱势群体的合法权益。具体可以从以下几个方面进行:(1)立案救助。当弱势群体的合法权益被侵害时,就可以直接向人民法院提出司法救助的请求,行使其诉讼权。(2)公益诉讼。要求律师每年为弱势群体无偿代理一定的案件。(3)扩大诉讼费用减、缓、免的范围。针对弱势群体不同的经济状况,给予适当的优待。(4)可以在一定的条件下实行口头立案方式。在弱势群体因文化程度、身体残疾等原因不能写诉状而采用口头立案方式,能够方便其诉讼。另外,当弱势群体胜诉之后因对方当事人转移财产、逃逸或其他原因而无法赔偿时,国家可以根据具体的情况,先行给付一部分或全部,使弱势群体切实感受到国家特别的生存关怀。

四、 结语
我们党提出构建社会主义和谐社会的目标,是要促进社会的公平和正义。从公法关系角度讲,和谐社会应该是崇尚民主法治、保障人权、奉行公开、公平、公正原则,重诚信、讲文明,追求良好秩序的社会。[16] 和谐社会并不是没有差别的社会,但一定是弱势群体的人权受到尊重和保障的社会。消除社会的不公正因素,才是预防和控制弱势群体犯罪的关键,同时也是和谐社会不可或缺的。

参考文献:
[1] 陈成文.社会弱者论[M].北京:时事出版社,2000.5.
[2] 李林.法治社会与弱势群体的人权保障[J].前线,2001,(5).
[3] 郑杭生.走上更公正的社会[J].www.china.org.cn.
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陕西省森林公园条例

陕西省人大常委会


陕西省人民代表大会常务委员会公告【十一届】第五十九号



《陕西省森林公园条例》于2012年5月31日经陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,现予以公布,自2012年10月1日起施行。

陕西省人民代表大会常务委员会
2012年5月31日



附:陕西省森林公园条例.doc




陕西省森林公园条例

(2012年5月31日陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)

目 录
第一章 总则
第二章 设立
第三章 规划建设
第四章 保护管理
第五章 法律责任
第六章 附则


第一章 总 则
第一条 [立法目的]为了规范森林公园管理,保护、培育与合理利用森林风景资源,刺进森林生态旅游发展,根据《中华人民共和国森林法》等有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。
第二条 [适用规范]本条例适用于本省行政区域内森林公园的设立、规划建设、保护和管理等活动。
第三条[用语解释]本条例所称森林公园,是指以森林风景资源为基础,具备一定规模和质量的森林景观资源与环境条件,经法定程序批准设立的,供游览、休闲和开展科学研究、文化教育等活动的区域。
第四条[性质和原则]森林公园的公共基础设施建设和森林风景资源保护是生态建设的重要组成部分,属社会公益性事业。
森林公园发展坚持保护优先、合理利用、统筹规划、科学管理的原则,促进生态效益、社会效益和经济效益协调发展。
第五条[政府职责]县级以上人民政府应当加强对森林公园建设和管理工作的组织、协调和领导,将森林公园公共基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划,将森林风景资源保护和管理经费纳入本级人民政府财政预算。
第六条[部门职责]省人民政府林业行政主管部门负责全省森林公园的监督管理工作,其所属的森林公园管理机构负责森林公园监督管理的具体工作。
设区的市和县级人民政府林业主管部门负责本行政区域内森林公园的监督管理工作。
县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责,依法做好与森林公园相关的管理工作。
第七条[经营管理]森林公园的管理组织在林业行政主管部门和森林公园管理机构的监督指导下,负责组织实施森林公园总体规划,做好森林风景资源保护和森林公园经营管理工作。
森林公园与风景名胜区、自然保护区、地质公园重合或者交叉的,县级以上人民政府应当整合管理组织,实施统一经营管理。
第八条[权利义务]在森林公园内从事建设、经营、游览等活动的单位和个人,有保护森林风景资源的义务。
禁止任何单位和个人破坏、侵占森林风景资源。
第九条[鼓励投资]鼓励单位和个人以捐资、独资、合资、合作等形式,参与森林公园的项目建设和经营。
第十条[表彰奖励]县级以上人民政府对在森林公园风景资源保护和管理工作中做出突出贡献的单位和个人,应当予以表彰和奖励。

第二章 设 立
第十一条[发展规划]省林业行政主管部门应当根据本省森林风景资源状况,编制全省森林公园发展规划,征求省级有关部门和社会公众意见后,报省人民政府批准,并向社会公布后实施。
设区的市林业行政主管部门,根据全省森林公园发展规划,结合当地森林风景资源状况,编制本行政区域森林公园发展具体规划,报本级人民政府批准后实施。
森林公园发展规划应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和林业长远规划,并与自然保护区规划、风景名胜区规划等相衔接。
第十二条[级别划分]森林公园划分为国家级和省级两个等级。
设立森林公园应当依照本条例和国家规定的条件和程序批准,未经批准不得擅自设立森林公园。
第十三条[申请条件]设立森林公园应当具备下列条件:
(一)符合全省森林公园发展规划;
(二)面积不少于一千公顷;
(三)森林覆盖率在百分之七十以上;
(四)风景资源质量等级达到国家森林风景资源质量等级评定二级以上标准;
(五)森林、林木、林地权属清楚,界线明确;
(六)具备法人资格、有相应的管理组织和规范的管理制度,具备相应的技术和管理人员;
(七)法律、法规规定的其他条件。
第十四条[申请材料)申请设立森林公园的,应当向省林业行政主管部门提出书面申请,提交下列材料:
(一)可行性研究报告以及森林风景资源的图表、影像等资料;
(二)拟设立森林公园涉及的森林、林木和林地及其他土地的权属证明材料;
(三)与拟设立森林公园涉及的森林、林木、林地以及其他土地的所有权人、使用权人签订的协议;
(四)拟设立森林公园的管理组织性质、法人资格证明、资产状况以及人员配置情况等证明材料;
(五)法律、法规规定的其他材料。
第十五条[审批程序]省林业行政主管部门受理申请之日起二十日内作出书面决定。二十日内不能作出决定的,经省林业行政主管部门负责人批准,可以延长十日。符合条件的,予以批准;不符合条件的,不予批准并书面说明理由。
专家实地考察、论证和评审所需时间不计算在前款规定的期限内。
森林公园批准设立后,应当报国家林业行政主管部门备案。
第十六条 [变更程序]森林公园分立、合并、更名、改变隶属关系、调整经营面积的,应当报省林业行政主管部门批准。
第十七条[撤销条件]森林公园有下列情形之一的,由省林业行政主管部门予以撤销,并予以公布。
(一)主要景区的林地依法变更为非林地的;
(二)森林风景资源严重下降无法继续提供森林旅游服务的;
(三)森林公园总体规划批准后,一年内未按规划开工建设的;
(四)法律、法规规定的其他情形。

第三章 规划建设
第十八条[总体规划]森林公园管理组织应当自森林公园批准设立之日起十八个月内,委托具有法定资质的单位按照国家《森林公园总体设计规范》,编制森林公园总体规划,征求森林公园所在地林业行政主管部门的意见,报省林业行政主管部门批准。
编制森林公园总体规划应当体现保护森林风景资源、维护生态系统完整性的原则,严格控制人造景点的设置,严格限制永久性设施的建设。
第十九条[规划审批]省林业行政主管部门应当组织有关部门和专家对森林公园总体规划进行评审,评审通过后予以批准,由森林公园管理组织负责实施。
森林公园总体规划批准后,不得擅自变更。确因森林公园范围变化或者建设、保护需要调整总体规划的,应当报省或者国家林业行政主管部门批准。
第二十条[规划期限]森林公园总体规划的规划期为十年。期满后应当按照本条例规定重新进行编制和审批。
第二十一条[建设要求]森林公园内的建设项目应当符合总体规划的要求并依法办理审批手续。建设项目选址、规模、建筑材料、风格和色彩等应当与周边景观环境相协调,配套建设的污水、废弃物处理设施和防火设施应当同时设计、同时施工、同时使用。
第二十二条[禁止性规定]森林公园内不得从事下列建设活动:
建设损害森林风景资源、妨碍游览、污染环境的工程设施,设立各类开发区,修建别墅;
在森林公园生态保护区和游览区内修建宾馆、疗养院以及与森林风景资源保护无关的其他建筑物;
(三)擅自修建人造景观或者景点;
(四)其他损害森林风景资源的建设活动。
第二十三条[建设改造]因实施森林公园总体规划,需要对原有单位、居民住宅和设施改造、搬迁或者拆除的,由县级以上人民政府统一组织,并给予补偿。
第二十四条[保护措施]建设单位、施工单位在森林公园内进行工程项目建设以及搭建临时设施的,应当采取措施,避免对周围景物、景点、水体、地形地貌、林草植被造成破坏,竣工后及时清理现场,恢复原状。
在森林公园周边进行勘查、开采矿产资源等活动,可能损害森林公园风景资源的,有关行政主管部门批准前,应当征求省林业行政主管部门的意见,并采取相应的保护措施。

第四章 保护管理
第二十五条[禁止条款]森林公园内禁止下列行为:
(一)毁林开垦、采矿、采石、采砂、取土、放牧;
(二)填堵自然水系;
(三)在禁火区、森林防火戒严期用火;
(四)新建、改建坟墓;
(五)采挖花草树根、攀折树枝、乱扔垃圾;
(六)在树木、建筑物、设施上刻画,损坏、移动园内设施、游览标志和标识;
(七)法律、法规禁止的其他行为。
第二十六条[抚育更新]森林公园管理组织应当采取更新、补种等多种方式植树育林,维护森林公园风景植被和生态环境。因景观保护、美化和旅游观赏等,确需对森林公园的林木进行更新改造、抚育性采伐的,应当依法办理审批手续。
第二十七条[野生动植物保护]森林公园管理组织应当加强濒危、珍稀野生动植物保护,定期组织调查,建立管理档案;对野生动物主要栖息地,设立外围保护地带或者设置保护设施。
第二十八条[古树名木保护)森林公园管理组织应当对古树名木编号挂牌,登记建档,设置保护设施。
第二十九条[森林防火]森林公园管理组织应当建立健全森林防火制度,制定森林防火应急预案,‘划定禁火区和防火责任区,配备防火人员、设施、设备,设置防火标志牌,定期开展防火检查。
第三十条[有害生物防治]森林公园管理组织应当组织专业技术人员对林业有害生物进行调查、监测和防治,发现疑似林业有害生物突发事件的,应当采取应急措施,即时报告当地林业行政主管部门。
第三十一条[容量控制]森林公园管理组织根据环境承受能力和旅游安全条件,科学合理确定游览线路和各景区、景点的游客容量,制定疏导游客的具体方案。游客数量接近景区、景点容量时。应当限制游客进入,并及时疏导。
第三十二条[安全管理]森林公园管理组织完善安全保障制度,建立安全事故应急处置预案,设立报警点和医疗急救站点,旅游沿线设置路标、路牌等标识标志,定期检查险要旅游路段,及时排除安全隐患。在危险地段、水域或者猛兽出没、有毒有害植物区域,设立安全警示标志和防范说明,保障游客安全。
森林公园的交通运输工具、游乐设施设备等,经营者应当配备专业人员,定期检查、保养、维护相关设施设备,确保安全运行。
第三十三条[门票收费]森林公园门票价格和有关交通服务费用,由价格主管部门根据森林公园等级、所提供的服务、社会公众意见等情况核定。
森林公园应当为老年人、儿童少年、学生、现役军人、残疾人等减免门票。
森林公园根据实际情况设立免费开放日(周、月)或者免费向社会开放。
第三十四条[商业经营]进入森林公园从事商业经营的单位和个人,应当按照森林公园的统一规划,在划定的区域或者地点依法从事经营活动,并做好环境保护工作。
第三十五条[游客权利义务]游客应当遵守森林公园管理规定和游览秩序,按照规定的线路游览,爱护林木花革和公共设施,维护园区内的环境卫生。进入森林公园的交通工具,应当按照规定的线路行驶,在指定区域停放。
游客对森林公园的管理组织和经营者侵犯自己合法权益的行为,有权向林业或者其他行政主管部门投诉。接到投诉的部门应当及时调查处理,并将处理结果书面告知当事人。
第三十六条[活动报备]在森林公园内进行影视拍摄、大型文艺演出等活动的,森林公园管理组织应当就该项活动对森林公园景观与生态的影响进行评估,提出相应的环境保护要求,并报县级以上林业行政主管部门备案。活动结束后,承办者应当拆除临时搭建的设施,并清理现场、恢复原状。损坏林木和森林公园设施的,应当予以赔偿。
第三十七条[治安管理)森林公园所在地的公安机关、森林公安机关负责森林公园的社会治安和森林资源保护工作。
第三十八条[科普宣传]森林公园管理组织应当开展科普宣传,介绍森林公园内的主要动植物种类、地质地貌,并设置说明标牌。
第三十九条[限期整治]森林公园有下列情形之一的,省森林公园管理机构应当责令限期关闭整治,并向社会公布:
(一)未按规定编制和实施森林公园总体规划;
(二)森林风景资源质量下降,经评估达不到相应质量等级标准的;
(三)因不可抗力等原因造成森林公园暂时不具备游览条件的;
(四)游览设施存在安全隐患,经营不规范,服务质量差,游客投诉多;
(五)其他需要限期关闭整治的情形。
第四十条[监督检查]县级以上林业行政主管部门和省森林公园管理机构应当建立定期巡查制度,加强对森林风景资源保护与利用、森林公园总体规划实施情况和森林生态环境变化情况的监督检查,实施动态监测。

第五章 法律责任
第四十一条 [擅自设立森林公园责任]违反本条例第十二条第二款规定未经批准擅自设立森林公园的,由县级以上林业行政主管部门责令改正,处一万元以上五万元以下的罚款。
第四十二条[违法建设责任]违反本条例第二十二条规定,在森林公园内违法从事建设活动的,依法由县级以上林业、国土资源、规划建设、环境保护等有关主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施,依照有关法律、法规处罚。
第四十三条[违法责任]违反本条例第二十五条第(一)、(二)项规定的,由县级以上有关行政主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状,可处以一千元以上一万元以下罚款。
违反本条例第二十五条第(五)、(六)项规定的,由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为并改正,可处以五十元以上三百元以下罚款;造成损失的,依法赔偿损失。
第四十四条[经营管理责任]违反本条例第三十四条规定,未在划定的区域或者地点内从事商业经营活动的,由县级以上林业行政主管部门责令改正,可以处二百元以上二千元以下罚款。
第四十五条[文化活动责任]违反本条例第三十六条规定,影视拍摄、大型文艺演出等活动结束后,承办者未拆除临时搭建的设施,清理现场恢复原状的,由县级以上林业行政主管部门责令限期改正,逾期不改正的,处五千元以上三万元以下罚款。
第四十六条[援引条款]违反本条例规定的其他行为,依照有关法律、法规的规定执行。
第四十七条[听证规定]依照本条例规定,对个人作出五千元以上、对单位作出三万元以上罚款处罚决定的,当事人有要求举行听证的权利。
第四十八条[行政处分]有关行政主管部门和森林公园管理机构、管理组织及其工作人员在森林公园管理过程中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附则
第四十九条 [施行时间]本条例自2012年10月1日起施行。



证券业与其它金融行业的混业监管趋势研究

赵楠楠 ①

各国的金融管理体制分为分业经营、分业管理和混业经营、综合管理两种不同体制。每个国家根据本国的金融业发展状况选择适合本国的管理体制,同时也要考虑世界金融行业管理体制的发展趋势,从而进一步与国际接轨。无论分业或是混业,都对证券业的监管体制有着极为重要的影响。本文将对目前世界证券业与其它金融行业的混业经营、综合管理的新趋向进行初步探讨,从而寻找我国证券业与其它金融行业关系的新定位。
一、西方国家证券业与其它金融行业的关系
纵观西方国家证券业与银行业、信托业以及保险业之间的关系,大致经历了三个阶段:
1933年以前为第一阶段。证券业的发展环境较为宽松,此时,就美国而言,证券交易主要受州的管理,现代的证券市场法规多未出台,因此证券业务与银行业务相互交叉,没有严格的界限。这一状况一方面对证券业发展起了巨大的推动作用,另一方面也由此滋生了大量的投机行为,严重影响证券市场的健康发展和金融秩序的稳定。1929年发生的股市大崩溃,迫使西方国家认识到银证分业经营的必要性,从而改变银证混业经营的状况。
1933年,以美国颁布《格拉斯——斯蒂格尔法》为标志,银证关系进入了第二个阶段——分业经营阶段。“《格拉斯——斯蒂格尔法》从制度上建立了杜绝风险的防火墙,要求商业银行、投资银行、保险公司、信托公司彻底分业经营和分业管理。《联邦银行法》管辖下的银行与其证券子公司完全分离;商业银行除国债和地方债以外,不得从事证券发行承销业务;禁止私人银行兼管存款业务和证券业务。由此,美国走了近70年的分业经营和分业管理道路。”1日本在二战以后,作为战败国按美国的要求制定了日本证券法,也确立了银证分业制度。英国、韩国也实行了这一制度。
20世纪80年代初以来,西方各国的证券界滋生了一股强大的自由化浪潮,商业银行与证券业的传统区分逐渐消失,银证又出现再次融合的趋势,成为第三个发展阶段。首先体现在英国的“金融大爆炸”(Big Bang)。1986年10月伦敦证券交易所实行了重大的金融改革,“1、允许商业银行直接进入交易报从事证券交易;2、取消交易最低佣金的规定,公司与客户可以直接谈判决定佣金数额;3、准许非交易所成员收购交易所成员的股票;4、取消经纪商和营业商的界限,允许二者的业务交叉和统一;5、实行证券交易手段电子化和交易方式国际化。”2这一重大改革主要是允许银行兼并证券公司,从而拆除了银证之间的防火墙。这些措施吸引了许多外国银行的大量资金,提高了英国证券市场的国际竞争力。美、日面对英国这一重大措施,也采取了相应的对策。美国从80年代以后,对银证分业制度逐步松动。1987年,美联储授权部分银行有限度地从事证券业务,并授权一些银行的子公司进行公司债券和股票的募集资金活动。日本也在1998年提出金融改革方案。到目前为止,银证融合的趋势还在进一步加强,更多的国家对证券业自由化动作给予了配合和响应。
可以这样看,银证分业经营是在1929——1933年大危机之后,政府为保护金融市场所采取的干预行为,但随着经济的发展,金融市场逐步强大,政府必然要逐步减少和放宽对这一领域的干预。这是证券业发展的必然趋势。
二、我国证券业与银行业、保险业的分业经营、分业管理体制
我国证券市场在发展最初都是由银行全资设立或控股设立。但后来,我们逐渐认识到银证混业经营的许多问题。由于我国证券市场很不成熟,投机成分过大,市场泡沫过多,价格起伏剧烈,若实行银证混业,势必将广大储户置于高风险之中,不利于银行体系的安全和储户利益的保护。1995年《商业银行法》通过,该法明确了商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产,不得向非银行金融机构和企业投资。成为我国银证分业经营的法律依据。
我国证券业与保险业也是分业经营,分业管理的。我国《保险法》第104条规定:“保险公司的资金运用,限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其它资金运用形式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。”由此,证券业与保险业的分业经营也有了明确的法律依据。
我国新近出台的《信托法》并未像《商业银行法》和《保险法》那样明确规定证券业与信托业的分业经营,而是较为宽泛地规定了受托人的诚信义务。由于信托并不像银行与保险那样牵扯社会上多数人的利益,法律给予了信托业更广泛的空间,允许自然人作为受托人从事信托活动,而将调整的重点放在了对“信用”的保护,强调受托人诚实、信用、谨慎、有效的管理义务。
三、关于我国证券业与其它金融行业关系的新定位
我们知道,金融业的分业与混业,其本身并无优劣可言。采取哪一种制度,关键取决于一个国家的经济状况,在某一特定的经济状况下,无论采用分业或是混业都会各有利弊,立法者权衡利弊从而决定分业或是混业,这种利弊的权衡也当然会随经济状况的变化而变化。在我国目前的经济状况下,采取分业经营制度,多数学者认为还是符合我国国情的。虽然采取混业经营,使业务范围扩大,形成规模经济,能提高经济效益,但同时也使大量资金置于高风险之中,一旦证券价格下跌,势必牵连银行与保险公司的其它业务,甚至面临支付困难的境况。同时,我国金融立法尚不健全,《证券法》、《商业银行法》、《保险法》都只对相关方面作了较为抽象的规定,在具体实施过程中不断面临的问题需要更多的细则法规定。因此,法制环境也成为制约我国金融业发展的另一因素。
中国人民银行研究局副局长景学成在2002年4月11日举行的“入世后中国金融业的应对措施”高峰论坛上指出,我国实行稳健的货币政策是正确的,应当继续执行。同时指出,在较长的时间内,我国仍将对银行、证券、保险实行分业经营、分业监管。这是出于对金融市场的稳定的考虑。但笔者认为适当的分业虽有利于保险业、银行业自身的安全,但完全将证券业与保险业、银行业人为阻断,并不利于金融业的繁荣。
首先,我们不应只注重分业经营管理的优点,而忽视混业经营也有其优势。实行混业经营一方面可以吸引大量银行、保险资金混入,增加证券市场规模经济效益,从而引发国际融资手段的进一步证券化,另一方面也将更有力地推动证券市场朝着国际化目标迅猛发展。这些都是金融业繁荣壮大的积极因素,也是提高本国证券市场国际竞争力的重要方式。我国银行业与发达国家银行业相比仍处于相对较低的水平。我国银行业主要利润来源仍靠传统的存贷款业务,由于呆、坏账比例较高,使银行不得不提高对贷款人的要求,因此中小企业普遍贷款困难,银行也缺乏贷款营销的积极性,从而又制约了银行的发展。而发达国家银行业相当大部分的利润来源于中间业务,这就使呆、坏账比例大大降低,银行也不用停留在争夺居民小额储户的低水平竞争层次上了。怎样拓展银行传统存贷款业务以外的中间业务,笔者认为目光应放在证券业、保险业和信托业上。
其次,我们应该仔细考察我国金融业的发展现状,分析分业经营在我国是否行得通,是否能够取得相应的利益。与西方发达国家相比,我国的金融业起步较晚,发展不很成熟,市场投机比率过大,而抗风险能力较弱。但是否就完全不具备适当混业经营的客观条件,或者说,实行适当混业经营是否会完全破坏金融业的运作秩序呢?答案并非如此。
就借鉴西方发达国家经验而言,实行分业经营有其具体的时代背景,即大危机的爆发。当时西方资本主义国家面对经济危机有些选择战争转嫁危机,而另一部分(尤指美国)采用了国家干预经济的办法,由于在资本主义完全市场经济的条件下首次实行了这一政策,资本主义国家也需要摸索。虽然美国等主要西方国家在金融业里选择了完全分业经营、分业管理的制度,这并不意味着这种制度就是完美无缺的,即使放入当时的历史条件下,也应是这样。在随后的发展过程中,许多国家先后松动了原本完全隔离的证券业与银行业。这一行动表明西方国家在探索分业与混业经营制度过程中改进了自己的做法。我们在向西方学习的过程中,也要将学习看作是一个发展变化的过程,也应该考虑方法改进的原因。由于证券业、银行业、保险业、信托业的界限不可能十分明显,必然有所交叉,那么完全一刀切的方法就是不符合实际情况的。
就我国目前的金融管理体制来看,原则上应采取分业经营分业管理,但在某些方面应当逐渐松动分业的限制,采纳适当的混业经营。单就保险业与证券业的关系来说,国际上保险业进入证券市场投资已十分普遍。“现代保险业的发展趋势,就是增加保险收益,降低费率,减轻投保人负担,从而扩大保险覆盖面。”3自1996年以来,我国连续7次降低银行的存款利率,由于保险资产有40%~60%的资金沉淀在银行里,经历降息之后,保险公司的经营成本不断扩大,保值能力却不断缩小。为此,国务院于1999年10月批准保险公司购买证券投资基金。虽然保险基金目前只能循序渐进地间接进入股市,但这已表明适当混业经营是有其优势和合理性的,我国今后必然要向这一趋势发展。在信托业方面,也必然出现委托进行证券投资的需要,可将信托的相关制度引入证券投资领域,从而使证券监管的法律渊源进一步扩大、完善。
若向银行业引入保险业、证券业和信托业,我们可以采取一个相对折衷的方式。由银行设立控股公司,下设保险公司、证券公司和信托公司等相互独立的子公司。这样做既可以拓宽银行的业务范围,又可以使子公司的业务不至相互影响,母公司可以根据各子公司的经营情况适当调整资金运用,大大提高了银行的竞争实力。
引入混业经营的有关做法之后,对证券监管的法治化就提出了更高的要求。为此我们在进行相关立法的过程中就必须纠正一些法律思想的偏误。同时应当进一步完善自律组织及新闻传媒等市场监管的配套建设。
总之,保险业、银行业、信托业与证券业的适当融合是符合国际金融市场发展需要的,因此与之相配套的混业监管体制也应成为我国证券监管制度改革的方向。


① 作者:赵楠楠 大连海事大学法学院硕士研究生 国际法学专业国际经济法研究方向
1 《证券法理论与实务》 徐杰主编 首都经济贸易大学出版社 2000年6月版 第330页
2 《中国证券市场发展、规范与国际化》 曹凤岐主编 中国金融出版社 1998年5月版
第253页
3 《证券法理论与实务》 徐杰主编 首都经济贸易大学出版社 2000年6月版 第333页