当前农村基层组织犯罪情况、危害及对策
宋丽红

近年来，农村基层组织人员职务犯罪在我市呈上升趋势，每年以8%-12%的速度攀升，仅去年全市就办理此类案件41件54人。涉案金额虽然不大，平均到每个犯罪嫌疑人也就1万多元，但因其涉及最基层、最广大人民群众的根本利益，严重影响了农村社会稳定，制约农村经济发展，其危害程度是相当大的。在构建社会主义新农村，构建和谐社会的今天，基层党组织廉政建设问题将直接影响国家的长治久安。因此，农村基层组织人员职务犯罪问题，应当引起高度重视。
一、 农村基层组织人员职务犯罪情况
我们对近两年来我市办理的农村基层组织人员职务犯罪案件进行了梳理研究，纵观这些案件，农村基层组织人员职务犯罪情况可见一斑。
1、经济问题。
在部分地区，村委会掌握着很大一笔集体资金，如村提留款、农副业收入、村办企业利润留成、罚款收入等等，同时控制着土地承包款、国家的救灾和扶贫款、土地税，公益事业捐赠等资金的使用。少数村干部私欲膨胀，利用职权，在财务上弄虚作假，贪污挪用，主要表现为：在收费环节做手脚。有的村村干部向农民收款无正式收据，以白条代替发票，不少收费不入帐或少入帐，从中截留侵吞，以 "加班费"、"误工费" 等名目乱发补贴，自己"奖"自己。如沿河村96年至2003年的白条占支出总数的53％，徐河桥村已1年半没建账，党支部3名成员私分交通局建电站占地款，偷发工资2万元，单从账面上无从发现犯罪痕迹；少数村干部在国家规定上交税费的基础上层层加码，乱收费，乱罚款，乱摊派，将这部分非法资金转入"小金库"，私设帐外帐，供极少数村委会干部挥霍，如菜园村虽未更换过会计但就有4套帐，各套帐之间又相互牵连，村属企业帐目与村财务“互通有无”，管理混乱，形成了很多的呆帐、无头帐，会计从中大钻空子，利用重复记帐的方法肆意侵占公款；虚报冒领，向国家资金伸手，极少数村委会干部不仅把平时个人请客送礼、接客招待的费用设法变换为公务招待公费报销，自用自批自报，有的还在上报的统计数字上造假，涉及到扶贫款，救济款就会想方设法多要、多报、少发，乘机发困难财，为自己捞好处。
2、滥用职权。
1、村干部虽然不是国家干部，但因其处在国家政权的最基层，全面管理辖区村务，同时受政府委托，行使部分行政管理权，如代征，代缴税金，发放扶贫救济款，计划生育管理等，权力不小。受市场经济负面因素的影响，少数村干部把权力作为资本与群众搞等价交换，在土地开发利用、审批村民建房用地、建筑工程发包、村级企业承包等项目中，利用职务之便，收受贿赂，如北市区梁庄村书记、村长、会计3人私自将本村征地款60万挪用给他人，收取好处费3万元。又如刘家营村在签订打井合同时公开招标流于形式，书记、村长从中收受贿赂2万元；有的不在其职权范围内，就以去上级部门为其打通关节为名，公开向群众索要财物。更有甚者在审批二胎指标上也大肆索贿，不给好处不办事，如某村主任肖某在任职期间无视国家的政策、法规，公开倒卖计划生育指标，每个指标卖2000元至3000元，只要有钱交罚款或向其行贿，就可以多生、超生，在村里，超生户比比皆是。
3、违反政策构成犯罪。
少数村干部利用集体公款给乡镇领导，甚至更高一级的领导送礼，美其名曰"为父老乡亲致富跑跑路子"，实则为自己找门子、跑关系，甚至为自己建关系网、树保护伞，以此"壮胆"，办起事来为所欲为，无所顾忌。不仅在职期间个人及亲属办事方便，而且为自己下台留后手。如某村支书刘某，任职期间，以为"村办企业跑销路"的名义用集体公款向乡领导及企业局负责人大肆行贿，寻求靠山，铺路子。刘某卸任后，利用企业改制的政策，将该村办企业廉价收购，依靠任职期间用集体公款疏通的关系，很快成为村里的"爆发户"。
二、 危害
中国是世界上最大的农业国家，在拥有世界上最庞大的农民群体的同时，派生出一个世界上数量最庞大的“村官”群体，而这个群体则是我们这个世界上最庞大的农业社会的直接领导者和组织者，如果这个群体出了问题，其带来的社会危害则是十分巨大的。日前，人民网称“村官腐败”正在打造“腐败航母”，应是媒体向社会发出的一个言之成理且言而有据的警示，也反映出了人民群众对农村基层组织犯罪频发的现状产生的担忧。
1、“村官腐败”严重损害了党和政府的形象，削弱了党和政府在人民群众中的威信。老百姓打交道最多的是广大农村基层组织中的党员干部，在老百姓的心目中，这些人就是党和政府的代言人，他们的一言一行都关乎党和政府的形象。农村基层组织腐败行为严重违背党和政府向人民群众郑重承诺的“立党为公，执政为民“和勤政廉政、扎实践行‘三个代表’”的誓言，使党和政府陷入言而无信、欺骗愚弄群众的地步，导致党和政府的各项方针、政策和工作部署在贯彻落实中走了样，动摇党和政府对农村和农业工作的绝对领导，极大地破坏了党和政府在人民群众心目中的光辉形象，影响基层党政组织战斗力、凝聚力作用的发挥，使党和政府逐步丧失民心人心，出现人心向背。
2、影响阻碍了建设社会主义新农村进程。由于镇、村干部工作面向基层，直接与农民群众打交道，他们的违法犯罪往往触及群众的切身利益，影响了干群关系，直接影响党和政府的政策在农村的贯彻实施，破坏了农村改革的深入进行，阻碍乡、村经济发展和农村小康建设步伐，严重影响农民脱贫致富奔小康的进程。
3、严重影响农村社会稳定，引发上访，影响各级党委、政府的正常工作。乱收费加重了农民负担，村务公开不够，财务不透明，干部胡支乱用引起农民不满，导致农村干群关系紧张，因此产生的村民联名举报，集体上访，重复上访甚至越级上访居高不下，直接危及整个社会的稳定，严重败坏和否定党和政府数年来全力抓党风廉政建设已取得的成果。近几年我市北市区民营科技园区和高教园区建设以及城中村拆迁改造等引发了蔡庄村、郭庄村、大西良村、城苑村、东康庄村、留守坟村等地的农民集体上访。小刘庄村换届选举、马家园村换届选举前后都出现了群体性上访事件。在河大新校区工程、郭庄村拆迁工程和城苑村拆迁工程中，几百名情绪激动的村民手持铁锹，木棒、石头等冲击护场人员。在郭庄，一村民将汽油瓶点燃冲向护场人群。刘守坟村部分群众对拆迁不满，抬着死尸，打着标语到区政府办公大楼大厅上访。韩庄乡大西良村、小刘庄村农民集体上访所反映的第一个问题都是本村的土地征用费不知道怎么花的就没有了。百楼乡蔡庄村民集体上访反映的主要问题是对村财务状况不清楚，村支书个人有若干财产，怀疑村干部贪污、侵占集体财产。
4、给农村社会治安带来负面影响。倘若素质低下的“村官”非但不思进取，反而横行乡里、鱼肉百姓、作奸犯科、为所欲为，那么，“官逼民反”就不再仅是一个历史概念，和谐更无从谈起，会导致出现各种不公平公正现象，增加和激化农村各种社会矛盾，严重影响农村社会治安大局的稳定。
　　三、对策
构建社会和谐的基础是公平，而“村官”在经济层面上的腐败，已经严重破坏了农村社会的公平规则。构建社会和谐的前提是稳定，而“村官”在权力层面上的腐败，已经严重破坏了农村社会的稳定秩序。农业是国民经济的基础，农业稳则国家稳；农民是社会稳定的基础，农民治则国家治。中国要构建和谐社会，就不能对农村社会的这种不和谐音符充耳不闻；农村要实现社会和谐，就不能对藏身于反腐败“真空”地带的“村官腐败”视而不见，因此，全社会各阶层、各有关部门都有责任、有义务下决心、花大力气从根本上铲除这种不和谐音符。
（一）大力加强基层组织建设，增强战斗力、凝聚力。
1、把好选人关。根据《村民委员会组织法》规定，村民委员会组成人员须由本村有选举权的村民直接选举产生，这一规定对推进我国农村民主政治建设有着极为深远的历史意义。但是在现实中，少数自然村民主政治环境差强人意，直接选举流于形式，甚至"变了味"，与立法精神大相径庭，使农村基层组织不纯。村委会换届选举工作直接关系到党在农村的执政基础，关系到农村的改革、发展、稳定的大局，必须要加强党对此项工作的领导，保证农村基层民主政治建设得以健康顺利地发展，保证选出有一定政治觉悟，廉政勤政，能带领村民搞好两个文明建设的村干部。
地方党委要严格按照《中国共产党农村基层组织工作条例》等有关党的政策、党纪党规选好村党支部人选，政府有关部门要在地方党委的统一领导和部署下，认真执行《村民委员会组织法》，发挥自身职能作用，对村委会直选工作加强领导。首先要强化宣传教育，注意引导、疏通选民的思想情绪，提高村民的民主意识和参与意识，及时化解民主选举中的各种矛盾，为换届选举顺利进行提供成功的思想保证。第二、政府有关部门要严格把关，对村党支部推荐和通过其他渠道推荐出来的候选人初步人选进行资格审查，报上级审核后将结果向全体选民张榜公布，对经审核取消预备人选资格的要及时向选民说明原因。第三、政府有关部门还可根据当前城镇、乡村大中专毕业生就业难的现实问题，积极组织他们到农村去锻炼，广泛参与农村基层组织建设，经济发展等工作中去，同时还要踊跃提名让其参与竞争村干部职务，积极创造机会将其知识优势转化为创业优势。第四、可积极开展农村“两委”主要领导由国家工作人员担任的试点，使农村“两委”主要领导逐步实现专职化。第五，建议在行政学院或相关的高等院校，开办农村党支部书记、村委会主任专业，将农村“两委”主要领导岗位的培训，纳入国民教育序列，进行正规化教育。最后要对选举工作中出现的利用家族、宗派势力，或采取威胁、欺骗、贿赂等手段，非法拉选票破坏公正选举正常进行的要严肃查处和纠正，保证选举工作沿着合法轨道发展。
2、加强教育培训，提高“村官”素质。目前，农村“两委”班子成员政治素质、道德素质及施政能力普遍都跟老百姓的要求相差很远。少数村干部整体素质难以担当领导村民发展经济的重任，极个别的甚至不具备正确处理村务的能力。因此，对农村“两委”班子岗位培训要及时。村委会换届选举结束后，各乡镇要及时对全体村干部集中或分批进行岗位培训，包括岗前培训和在岗期间定期培训。重点内容是党在农村的党建、土地、计划生育等一系列农村政策、法律知识和适应新形势下农村工作需要的有关业务培训。为保证培训效果，上级党委、政府可抽调党校、经济职能部门、政法部门等单位人员组成农村支教团进行各乡镇、村的巡回授课。同时结合在农村开展的三个代表教育活动，对他们进行学历教育、法纪教育、警示教育、典型教育等政治、文化思想教育，各项教育措施要常抓不懈，多管齐下，努力提高其政治、文化等各方面素质，提高其施政能力和抵御各种腐朽思想侵蚀的能力。定期对“两委”主要领导进行政治理论、组织领导能力、文化科学知识、经营管理、民主与法制等方面的考试考核。
（二）建立监督制约机制。首先，本着精简高效的原则定岗定员，明确职责，分权制衡。有的村村干部职数偏多，队伍庞大，职责不清，效率不高，村民供养负担过重，村干部待遇也未得到相应提高。各级政府应根据农村税费改革的要求，将为农民减负工作与精简村干部队伍结合进行。对村干部的精简要广泛吸取村民的意见，从本地实际出发，严格定编，将享受固定工资、误工补贴的人数及标准加以控制，并适当予以缩减；对村干部的工资，要根据村里的经济发展状况适当浮动，体现绩效挂勾的原则；对村支书、村委会主任、会计、出纳四职要实行专人专岗，不宜兼职，以实现党务、村务、财务三种权力的分权制衡，相互监督。其他职务可实行一职为主，交叉任职的办法，使队伍精干、高效。
另外要加强监管、制约。一是要加强财务管理。实现财务电算化。政府提供资金、技术、人员的支持，在农村逐步实现电算化，各项村务经济收支必须要记帐，帐务处理要以电脑记帐，财务公布以电脑自动生成，打印输出，财务资料报送以拷贝或网络传送，资料管理以磁性介质存储，以减少人为干扰，使会计反映更加科学、准确，确保财务制度的严格执行；定期进行财务检查，审计。政府要组织有关部门定期对村财务进行检查、审计，严禁私设"小金库"，私收乱制等经济违法行为，一经发现，坚决处理。二是要深化村务公开、实行民主理财。建议以立法的形式规定农村政务公开制度化。村务公开要实现热点问题透明化，要求对群众普遍关心的土地收支、救济款物的发放、干部报酬、个人借款等热点问题实行专项公布，凡涉及全村群众利益的事情，特别是财务收支、宅基地审批、当年获准生育的妇女名单及各种罚款的处理等，都必须定期向村民张榜公布，接受群众监督。并要认真接受村组代表的质询，建立对话和定期公开答复机制。要充分发挥村民理财小组的作用，为其提供条件，定期检查村财务资料，审核有关财务单据，督促村务及时公开，参与重大经济活动，实现民主管理。建立村民议事制度，村里的大事，包括经济和社会发展的规划、公益事业的兴办以及群众普遍关切的热点问题的处理等，都必须依据有关法规由村民代表会议或村民大会讨论，按照民主集中制的原则作出决定，不能由个人或少数人说了算。
（三）建立健全奖惩激励机制。
建立“两委”主要领导干部及“两委”工作的考核奖惩工作机制，将农村犯罪和农村稳定与经济发展等一并纳入考核范围，实行年度定期量化考核，兑现奖惩。政治上对农村基层干部关心爱护，对那些公正清廉，奋力工作，为农村发展和进步做出了突出贡献的优秀村干部，开通职级晋升“专列”，予以提拔重用，宣传他们的精神风貌，在社会上形成尊重基层干部、乐于从基层工作干起的风气。建立适合农村基层特点的激励机制，使村干部干有所为，退有所安，老有所养。提倡干部报酬同工作实绩挂钩，并保证兑现。对群众公认有突出贡献的干部，由政府财政划拨专项奖励基金进行奖励。建立定期向全体村民述廉述职制度，对被评为不合格、不称职的干部及时罢免、辞退。
（四）对农村基层组织人员职务犯罪加大整治力度。
乡镇纪检监察机关要避免产生对农村基层组织人员在处理上产生可宽不可严的思想，而要把查处农村基层组织人员以权谋私、严重侵犯村民利益、经济违纪等案件作为办案的重点，严肃查处腐败分子。同时也要注重研究农村党员干部违纪案件的特点和规律，帮助划清政策界限，不断改进办案方法，逐步完善办案手段。要作到严惩违纪者，保护改革者，帮助失误者，进一步增强农村基层组织的凝聚力和战斗力，为农村的稳定和健康发展提供良好的条件和有力的保证。
各级检察机关要严格执行2000年4月9日，九届全国人大常委会第十五次会议对《刑法》第93条第二款的解释，认真研究其适用条件，适用范围，并在司法实践中加大对村基层组织人员贪污贿赂犯罪的查处力度。要抵制说情，勇于碰硬，打破宗族、宗派等势力对侦查、起诉工作的干扰，发现问题一查到底。同时要讲究办案艺术，正确适用有关政策、法律，在取证中要争取群众支持，不要激化各种矛盾，不能因办案方法的简单、失误而危及农村稳定，这是一个需要在办案实践中应高度引起注意的问题。同时各级检察机关应结合办案搞好预防工作，通过走村串户，印发宣传品，以案讲法等形式广泛宣传九届全国人大常委会第十五次会议对《刑法》第93条第二款的解释及相关法律法规，教育村干部知法、守法，依法办事；提高广大村民的法制意识，扩大举报和反贪力量的群众基础，鼓励村民用法律武器维护自己的合法权益，积极同危害国家、集体的各种违法违纪行为做斗争。

财政部


关于印发《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》的通知

财行〔2009〕400号


党中央有关部门，国务院有关部委、有关直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，新疆生产建设兵团财务局：
　　为了规范和加强中央行政单位国有资产收入管理，防止国有资产流失，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于做好清理规范津贴补贴工作的意见〉的通知》（中办发〔2005〕21号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发〔2009〕18号）等有关文件规定，我们制定了《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》。现印发你们，请遵照执行。执行中有何问题，请及时向我们反映。
　　附件：中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年十月十二日

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　　中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法.doc



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中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法

第一条 为了规范和加强中央行政单位国有资产收入管理，防止国有资产流失，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）以及国家其他有关规定，制定本办法。
第二条　本办法适用于以下机关和单位（以下统称中央行政单位）：
（一）中共中央直属机关，国务院各部委、各直属机构、办事机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，最高人民法院，最高人民检察院，各民主党派中央等；
（二）中央垂直管理系统行政单位；
（三）驻外机构，指驻外使领馆、常驻联合国和其他国际组织代表团、中央行政单位驻外非外交性质代表机构等。
第三条　本办法所称中央行政单位国有资产处置收入是指中央行政单位国有资产产权的转移或核销所产生的收入，包括国有资产的出售收入、出让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。
本办法所称中央行政单位国有资产出租出借收入是指中央行政单位在保证完成正常工作的前提下，经审批同意，出租、出借国有资产所取得的收入。
中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入，以下统称为国有资产收入。
第四条 中央行政单位处置国有资产，应按照规定程序履行报批手续。未经批准，不得处置。
中央行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，无论是本单位实施，还是委托后勤服务单位或者其他单位实施，都应按照规定程序履行报批手续；未经批准，不得出租、出借。
第五条 国有资产收入属于中央政府非税收入，是中央财政收入的重要组成部分，由财政部负责收缴和监管。
第六条　国有资产处置收入上缴中央国库，纳入预算；出租出借收入上缴中央财政专户，支出从中央财政专户中拨付。国家另有规定的除外。
第七条　中央行政单位处置和出租、出借国有资产应缴纳的税款和所发生的相关费用（资产评估费、技术鉴定费、交易手续费等），在收入中抵扣，抵扣后的余额按照政府非税收入收缴管理有关规定上缴中央财政。
第八条 中央行政单位应按照有关规定做好国有资产收入收缴工作，并监督检查下属单位国有资产收入缴纳情况。
第九条 中央行政单位取得的国有资产收入，应区分不同情况，按照以下几种方式上缴：
（一）对已开设中央财政汇缴专户的预算单位，应按照财政部非税收入收缴制度有关规定，在收入抵扣后两个工作日内，将余额缴入中央财政汇缴专户。
（二）对未开设中央财政汇缴专户的预算单位，应按照财政部非税收入收缴制度有关规定，分下列不同情况上缴国有资产收入：
1.一级预算单位。由财政部为其开设中央财政汇缴专户，一级预算单位在收入抵扣后两个工作日内，将余额缴入其中央财政汇缴专户。
2.二级预算单位。对于无下属预算单位的二级预算单位，由财政部为其主管一级预算单位开设中央财政汇缴专户，二级预算单位在收入抵扣后两个工作日内，将余额直接缴入一级预算单位的中央财政汇缴专户；对于有下属预算单位的二级预算单位，由财政部为二级预算单位开设中央财政汇缴专户，二级预算单位在收入抵扣后两个工作日内，将余额直接缴入其中央财政汇缴专户。
3.三级及三级以下预算单位。由财政部为其主管二级预算单位开设中央财政汇缴专户，三级及三级以下预算单位在收入抵扣后两个工作日内，将余额直接缴入其主管二级预算单位的中央财政汇缴专户。
第十条 中央行政单位上缴国有资产收入时，使用以下收入科目：
出租出借收入，使用“行政单位国有资产出租收入（103070601）”科目；
处置收入，使用“行政单位国有资产处置收入（103070602）”科目。
第十一条 中央行政单位应当记录和反映国有资产收入，并按照有关规定报送统计报告。
第十二条　财政部驻各地财政监察专员办事处负责对中央行政单位国有资产收入缴纳情况进行监督检查。
第十三条　国有资产收入有关收支，应统一纳入部门预算统筹安排。
国有资产收入原来用于发放津贴补贴的部分，上缴中央财政后，由财政部统筹安排，作为规范后中央行政单位统一发放津贴补贴的资金来源。除此之外，国有资产收入不得再用于人员经费支出。
其余国有资产收入原则上由财政部统筹安排用于中央行政单位固定资产更新改造和新增资产配置，可优先安排用于收入上缴单位。
第十四条　中央行政单位要如实反映和缴纳国有资产收入，不得隐瞒；不得截留、挤占、坐支和挪用国有资产收入；不得违反规定使用国有资产收入。
中央行政单位要切实履行监管职责，加强对下属单位国有资产的监督管理，建立健全国有资产收入形成、收缴、使用、监督管理等方面的规章制度，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产收入。
第十五条 财政部、中央行政单位和个人违反本办法规定的，应根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等国家有关规定追究法律责任。
第十六条 中央行政单位公有住房按国家现行住房分配货币化改革的政策进行出售、出租的收入，按照国家有关规定执行，不执行本办法。
第十七条　参照公务员法管理、执行行政单位财务和会计制度的中央级事业单位和社会团体的国有资产收入管理，依照本办法执行。
对于人民银行系统和外汇管理局系统因行政经费支出形成的国有资产收入管理，依照本办法执行。
第十八条 本办法自发布之日起施行。此前发布的有关中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理的规定，凡与本办法规定不一致的，以本办法为准。