对俄罗斯司法改革的认识和思考

余茂玉* 程 懿**
(西北政法学院 陕西西安 710063 南京陆军指挥学院 江苏南京 210045)


【摘 要】在当今世界的法律发展中，改革是一种最具普遍性的形式，为了尽快赶上先进国家或建立起新的社会制度，俄罗斯系统构想司法改革，通过多年努力，终于取得了丰硕成果。丰富、具体的经验材料和特殊的理论和实践尽管是在俄罗斯的特定条件下生成的，但却是使俄罗斯的法律从历史走向现代的重要因素，这对我国正在进行的司法改革是大有裨益的。
【关键词】 俄罗斯司法改革 变化 成果 借鉴

Comprehending and Pondering On the Judicial Reform of Russia
Abstract:In the contemporary development of law,reform is regarded as the most common form.In order to catch up with the developed country or set up a newly social institution,the Russia system conceives of a judicial reform and makes great performances through many years efforts.Although the abundant and concrete experiences,the special theory and practice are generated under the special terms of Russia,they are the criticial factors that change the Russia law from ancient to modern.Most of all,it is benefial to our judicial reform.
Keywords:judicial reform of Russia;change;performance;imitate.

当我国法学理论和实务界在热火朝天地探讨我国司法改革的同时，我们的邻国——俄罗斯并没有停滞，它也在如火如荼地进行着司法改革。尽管各国历史文化背景不同，司法制度沿革差异大，但并不代表对我们无任何借鉴意义，这种借鉴我们认为不应是照搬照抄，而应是科学的法律移植。正是基于此，我们拟对俄罗斯司法改革作一点评，以期为我国未来的司法改革提供些许参照和借鉴。
一、俄罗斯司法改革的驱动因素
我们知道，世界各国的法律总体上可为两大法系——大陆法系和普通法系。而俄罗斯的法律总体上应归入大陆法系之中，因此它具有大陆法的一些基本特征：第一，强调议会立法（实质上是专家立法，只是加盖了议会的橡皮图章）。在司法过程中所适用的法律都是由立法机构制定颁布的法律、法令，而不像英、美等普通法国家中，法官可以在司法中自己创造新的法律。第二，强调国家法律的法典化。如制订统一的民法典、商法典等。第三，司法中极少遵从先例。即在审理一个新案时未必要按照别的法院以往对类似案件的裁定作出相似的判决。
法律变迁可以以不同的方式发生，它可以是不同行为主体引进一系列规则的结果，也可以发生在几种既有法律体制的竞争过程中，还可以强行从外部改变旧的法律制度。前两种均是法律自然演进型变迁，第三种则为政治过程所决定，具有强制性，是大部分后发国家所普遍采用的模式，即法律改革模式。它实际上是政府为寻求制度效率改进而进行的一种既有的秩序治理结构的主动调整，包括大规模的变法、立法及其相关支持制度（司法系统）的改革和完善。经济转轨国家大多采用此种模式。
俄罗斯的法律在转轨时期处于非均衡状态，而且变化迅速。苏维埃政权时期司法机关活动的主要目的是“保卫无产阶级革命的成果和保障国家利益”。自从俄罗斯联邦获得国家主权之后，司法权力机关的主要职能是保护公民的权利和自由。当然，同时还保留了保护社会和国家利益、确保普通法院在行使司法权时能正确适用法律。计划经济时期的旧的法律已经不适应私有化之后的商业实践，而新的法律又由于政府行为的不确定性而难以实施，这主要表现在以下几个方面：①“法律战争”。由于中央政府的控制力薄弱，并且形成各种行政法规繁多且相互冲突的局面。②低效率的司法体系。在俄罗斯有三个相互独立的法院系统：商事法院、仲裁法院和宪法法院。人们常常搞不清楚到哪一个法院去打官司，法官素质不高而且腐败，同时诉讼费用很高；律师知识结构老化；警察缺乏执行能力，且常常与黑帮串通一气。低效率的司法体系使诉讼的成本高昂，俄罗斯公民和私人团体反而规避官方司法仲裁而求诸于私人仲裁机构甚至黑帮。③漏洞百出和过时的法律。④政府在立法时成为"被俘获"的政府。政府由于缺乏法律约束，常常对特殊压力集团或"行贿"的私人团体给予特殊的立法保护，使俄罗斯产生了许多"特殊法"，政府的这种立法的随意性为其腐败提供了得以滋生的土壤。
　　在计划经济或“人治”环境下，很可能只需求极少量的法律，如刑法、婚姻法等。对于向市场经济转轨的国家来说，有关市场经济的法律要想从字面上死的法条转化为“行动中”的“活法”，就必须创造民众对法律的需求，一般来说，按传统经济学家的观点，法律规则应该由公共部门来供给和实施，但是这需要一个高效率的公共部门，对俄罗斯来说就意味着要加强警察、法院和政府有关部门的力量，培训法官、警察等及改革政府、法院和公安系统，这是一个成本非常高的改革程序。适应俄罗斯的现实，要想使俄罗斯尽快从私人规则私人实施的混乱局面中挣脱出来，一个相对低成本的局部最优选择是先由政府供给简单明了的法律规则，仍借用先前的司法队伍，鼓励公共法律的私人实施等公共法律慢慢地取得信誉之后，再加强和改革司法等执行系统，过渡到公共法律的公共实施阶段。如此，则法治秩序慢慢建立，合作秩序会拓展生产边界，使政府税源增加，并使政府有能力和有激励去进一步改革政府体制，走上国家治理结构的最优均衡。具体的制度要想在低成本的要求下实行，则需要完善司法，所以低成本、高效的司法改革就成为必需了。
二、俄罗斯司法改革进程、目标和任务
（一）改革进程
司法改革构想是俄罗斯联邦在1991年获得国家主权之后通过的，是一项以法律形式批准的成立作为俄罗斯国家政权三大分支机构（还有执行权力机构和立法权力机构）之一的司法权力机构的计划。《俄罗斯联邦司法改革构想》（以下简称《构想》）的通过，标志着俄罗斯当代司法改革的开始。1991年苏联解体，俄罗斯社会经济、政治制度发生了剧变，这些变化极大地影响着国家法律制度的变化。正在进行的司法改革作为国家法律改革乃至社会总变革的一部分，与法律改革和总变革在相同的指导思想下进行，在同一轨道上发展，实现着改革的共同目的，带有社会改革固有的基本特征和缺陷。俄罗斯自上而下的司法改革使其司法状况有了很多新的变化。
第一，俄罗斯已建立起符合所有国际准则的法律基础。最近几年，通过了俄罗斯新的刑事法典、俄罗斯民事法典、俄罗斯刑事诉讼法典、俄罗斯民事诉讼法典、俄罗斯劳动法典、俄罗斯行政违法法典及其他大量法律。俄联邦最高法院的活动符合国际惯例。俄罗斯法院在工作中广泛采用公认的原则和国际法准则以及作为俄罗斯法律系统组成部分的俄罗斯国际条约。
第二，俄罗斯司法权力机构拥有一切必要的国家权力标志。对于法院的裁判，所有的国家权力机关、地方自治机关、社会团体、领导人以及其他自然人和法人都毫无例外地必须遵守。俄联邦全境都必须遵守。在负责对法律法规的内容实行监督的同时，俄司法权力机构现在又被赋予一项崭新的权限。法院现在有权积极地影响立法和执行权力机关的行动与决定，发挥“平衡”作用。这大大提高了法院在确保统一执行联邦法律及建立俄罗斯统一法制空间方面的作用。
第三，司法权力机关还可以通过司法确保社会冲突的解决。也就是说，它是国家的一支稳定力量，能够保护公民的权利与自由并使社会避免社会冲突。法官作为司法权力唯一体现者的地位受到一系列物质和诉讼保障，以便法官保持独立性，不受其他政权分支机构和官员的影响。
第四，俄罗斯对司法系统拨款的办法也发生了重大变化。为实施俄联邦政府通过的《2002年至2006年发展俄罗斯司法系统》专项计划拨出448.65亿卢布的财政预算。这项计划已在实施中。2002年对法院的拨款比前一年增长79％，今年还将增长34％。去年新建了258个法院大楼，修复596座。俄罗斯政府正努力使对法院的拨款足以保障司法工作的独立性和充分性。
（二）改革目标
从以上变化可以看出俄罗斯已以浓缩的形式规定了司法改革的目标，主要包括：
首先是司法权运行价值取向的改变。改革前，司法机关活动的主要价值目标是保护作为社会共同的、平等的利益的代表者的国家及其利益，这与当时的经济制度、意识形态、国家治理方式及法的调控方式是一致的。新的司法体系首先要完成的恰恰是相反的任务突出个体作为独立的经济利益的代表者，并使这种利益免受国家的各种干预。司法改革的核心理念是保护个人免受国家机关的专横。这种价值取向是俄罗斯向市场经济过渡和建立资产阶级民主制的必然结果。当市场主体的权利和自由是市民社会生活的必要条件时，这些价值必然跃居首位。
其次是司法机关的改革。其目的在于依法确认司法机关在国家机构中作为独立于立法机关和行政机关的有权威的力量，并且在各种国家机关的相互关系中，确立法院的优势地位，改变过去那种法院从属于立法机关、行政机关甚至也从属于检察机关的状况。
最后是司法制度的改革。为了确认和保障主体的权利和自由，为了确立法院的权威，必须进行一系列的制度改革，主要包括有陪审的实施，在诉讼活动中引入辩论制，以及证据制度的改革，等等。
（三）改革任务
俄罗斯为了实现上述司法改革目标，司法改革的任务是艰巨而繁重的：（1）在确认和保障人权方面，坚定不移地保护人的基本权利和自由，以及公民在诉讼过程中的宪法权利；确认在法定情况下，每个人享有由陪审法庭审理他的案件的权利；增加对公职人员的不法行为向法院提出控告的机会；建立对采取强制措施和其他诉讼强制手段的合法性的司法监督；在刑事司法领域，法院的作用不再服务于同犯罪作斗争这一目的，代之以更加中立地通过实施刑法，保护社会免遭犯罪的侵犯、保护与刑事司法有关的公民的权利和利益。（2）在司法机关建设方面，在刑事和民事诉讼立法中按照科学的法律精神确认司法机关组织和活动的民主原则和具体规则；提高对法院、检察机关、内务机关、侦查机关的物质技术保障水平，以及对被委以重任的司法机关的工作人员的物质、生活和社会保障； 保障司法机关活动及司法统计活动的可靠并提高其公开性；完善法官独立、只服从法律的保障体系，实行法官终身制。（3）在诉讼活动中重建有陪审的审判，实行辩论制、贯彻各方法律地位平等原则以及对刑事被告人的无罪推定原则；对不同的诉讼规定不同的诉讼程序和诉讼原则等。
三、俄罗斯司法改革的成果
由于改革经过了细密的筹划，有系统的设想，司法改革方向是对路的，俄联邦通过这些年来的改革取得了骄人的成就。尤其明显的成就是法院的变化。一句话可概括为“体系不断完善，地位进一步明确，作用有所提高。”首先，几年来，俄联邦相继制定了联邦《宪法》、《法官地位法》、《宪法法院法》、《仲裁法院法》、《最高法院法》和《军事法院法》等相关法律，这些法律明确规定了各法院的设置、职权、地位、 作用和相互关系，为法院机构的完善提供了法律依据，从而基本完成了法院体系的建设。如1990年10月成立了宪法法院；仲裁法院1992年始建，1995年已成体系；普通法院中的最高法院的组建基本完成。这就为法院的独立、作用的发挥和权威的形成奠定了组织基础。其次，形成了有助于司法独立的一些观念和原则。比如，全部国家权力被分为立法、行政、司法三个部分，法院享有了国家的一部分重要权力，在国家机关体系中有了自己的地位；法院和法官曾经必须履行的以各种形式向其他机关汇报的义务被废除了；法官不参加政治活动也成为一项法律原则，等等。再次，扩大了法院的管辖范围。其中，法院在审查代议机关、行政机关的行为和决定的根据及合法性方面的权力明显地扩大了，例如，宪法法院有权审查各级各类法律文件、各级各类国家机关采取的措施是否违宪。法院甚至被授权审查实施军事侦查活动的军事机关的行为和决定的根据及合法性，这种审查对俄罗斯法院来说曾长期是审判权行使的禁区。最后，一些法律直接确认了法院、法官地位。如1992年通过的《俄联邦法官地位法》中有关防止任意中止和终止法院权力的规定，使得法院能够免受很多干扰独立地行使审判权；规定了选任法官的程序，这一程序将有效地防止那些业务和道德素质方面不称职的人进入法官队伍，保障了法官的素质；规定了法官协会的建立，以协调各种关系，并充分发挥法官团体的作用。
上述一系列重要法律和举措的出台，对提高法院在国家和社会生活中的作用、使法院具有与立法权、行政权相同的权威方面有积极的意义。在法院、法官发生较大变化的背景下，俄联邦司法改革取得的成果可谓之“瞩目”，主要包括如下几个方面：
第一，法院及法官的独立性初步形成。各级法院尤其是联邦最高法院在一些重要的刑事案件的审理中，顶住了其他机关的公然压力，依法独立地做出了判决，赢得了全社会普遍的肯定和尊重。
第二，采取了一些措施保障公民权利。前述重要法律以及程序法的制定和修改，扩大和保护了公民的基本权利。如建立起了对公民的人身、住宅、私生活不受侵犯等重要的宪法权利的审判监督；扩大了犯罪嫌疑人和刑事被告人的辩护权利；提高了对发现、搜集、调查诉讼证据活动的合法性要求。
第三，刑事诉讼中“有陪审的审判”（即陪审制）得以重建。司法改革过程中，人们对陪审制寄予了厚望，认为它是全部诉讼制度改革的关键，对培养所有的诉讼参加人的现代法律意识有着举足轻重的作用，即使是通过陪审法庭的审判被判有罪的人也不例外，他会感到，他受到的是人民的审判、公正的裁决，接受惩罚是应当的，从而建立起对法律的信赖和对法院的尊重。因此，希望通过建立和实行陪审制，保障法院应有的、相对于立法机关和行政机关的独立性，提高法院的民主程度，实行人道主义，保证司法公正。人们把陪审制的重建看作是全部司法改革的中心环节。《构想》建议应由陪审法庭审理应当判处一年以上有期徒刑刑罚的全部刑事案件。1993年以来，已经有联邦的十个主体开始实行陪审制。
第四，建立了较为广泛的国际联系，以求得支持与帮助。早在1992年，作为俄联邦司法改革首倡者和协调人的俄联邦总统国家法制局就与一些外国的和国际组织建立了联系，以便就有关司法改革的问题进行对话和交流。俄罗斯曾将诉讼程序的法律草案送交美、德等国的大学、法学研究机构以及联合国的有关委员会征求意见，联合国的代表也到俄罗斯进行了考察，并对俄罗斯司法改革的现状和前途进行了全面而详尽的报告。报告称俄的司法改革是具有重大意义的措施，呼吁国际社会给予最有力的支持，特别是物质上的帮助。美国、奥地利、英国、法国等国家先后接待俄法学家、法官 、行政官员和记者进行为期1-3周的考察，以实地了解这些国家的诉讼程序和技术，接受培训。美国还对俄罗斯的司法改革给予了资金和物质、技术上的支持。
第五，建立了俄联邦总统司法改革委员会。为了顺利推进司法改革，俄联邦总统司法改革委员会这一咨询机构建立。其成员均由总统在联邦法院和行政机关的领导人、著名学者和法学家、法学学术团体的领导人中任命。该委员会在联邦宪法法院、最高法院、最高仲裁法院、总检察院，以及法官协会、律师协会的参加下开展工作，负责协调俄联邦有关部、委以及地方司法改革委员会在实现《构想》方面的活动。委员会分析有关改革的情报信息，提出进一步发展的预测、规划和建议；组织起草有关司法改革问题的法律以及总统的命令和指示；采取措施保障中央和地方有关机关和组织在司法改革进程中的协调一致，促进他们各自作用的发挥；为俄联邦总统提供在推进司法改革方面开展国际合作的建议。司法改革委员会的建立标志着俄罗斯司法改革的进一步深入。
结 束 语
当今世界的法律发展中，改革是一种最具普遍性的形式，尤其是发展中国家以及社会发生巨大变革的国家，为了尽快赶上先进国家或建立起新的社会制度，更是图强走上改革之路。我们的邻国几年来的司法改革实践，为法律发展的无条件与有条件性的统一提供了较为丰富、具体的经验材料，这些特殊的理论和实践是在俄罗斯的特定条件下生成的，凝结了俄罗斯人的法律经验和智慧，是使俄罗斯的法律从历史走向现代的重要因素，也成为进一步发展的必要环节。司法改革是一项复杂的系统工程，需要的是精心设计、统筹安排，使每一项具体改革措施成为改革全局的有机组成部分，并通过每一项措施的采取推动其他改革的展开，进而达到全局的成功。我们撰写此文的目的在于将我们的邻国司法改革的经验介绍过来以求为我国正在进行的司法改革提供一些参照。



*本文原载于《行政与法制》2004年第7期，此处有增删。

参 考 文 献
〔1〕诺斯：《制度、制度变迁和经济绩效》，上海三联书店1994年版。
浙江省绍兴市人民政府


绍兴市人民政府关于印发绍兴市中央投资计划项目管理办法的通知

绍政发〔2009〕67号


各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
　　现将《绍兴市中央投资计划项目管理办法》印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。
　　
　　
　　
　　
二○○九年十月十五日
　　
　　
绍兴市中央投资计划项目管理办法

　　第一条 为加强我市中央投资计划项目管理，保证建设资金合理、安全使用，确保工程质量，提高投资效益，根据国家相关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称中央投资计划项目是指使用中央投资资金建设的工程项目。
　　第三条 市、县（市、区）人民政府对中央投资计划项目实行统一领导，建立由各级政府主要领导牵头，分管领导分口负责，各有关部门各司其职的领导机制，及时协调解决项目实施过程中出现的问题。
　　市、县（市、区）发展改革部门按照国家规定的项目审批权限，对中央投资计划项目履行审批和申报职能，负责投资计划编制下达和计划执行情况检查。
　　市、县（市、区）财政部门负责中央投资计划项目专项资金使用的监督管理，严格执行专项资金管理的相关规定，及时拨付资金，提高资金使用效益，并加强对中央投资计划项目基建财务的指导和管理。
　　市、县（市、区）监察部门对各职能部门执行中央扩大内需促进经济增长政策措施情况进行监督。
　　市、县（市、区）审计部门对中央投资计划项目进行审计监督。
　　市、县（市、区）国土、规划、环保等相关职能部门要及时依法办理项目用地、规划、环境评价等行政许可手续。
　　项目法人对项目负总责，依照国家有关规定对中央投资计划项目资金、建设工期、工程质量、生产安全等方面进行严格管理，并定期向所在地发展改革、财政、监察、审计和行业主管部门报送项目进展情况。
　　第四条 中央投资计划项目必须严格履行固定资产投资项目的建设程序和有关规定，严格按照国家批准下达的投资计划和规定的时间，及时足额落实地方配套资金，全力组织实施。中央投资计划项目应按照国债专项资金管理相关规定使用专项资金，加强财务管理工作，提高专项资金使用效益。
　　第五条 项目一经批准，必须严格按照批复内容及相关要求进行建设，不得擅自调整项目建设内容、扩大或缩小建设规模、拖延建设工期和超概算。确需变更的，须报经原审批单位批准。
　　第六条 中央投资计划项目实行项目法人责任制、合同管理制、招标投标制和工程监理制。
　　第七条 项目法人负责组织项目勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料采购招标投标和各类合同签订工作。其中项目法人具备招标能力的，可自行办理招标事宜，并向有关行政监督部门备案；不具备招标能力的，须委托招标代理机构进行招标。任何单位和个人不得干预项目法人的具体招标投标活动，不得以任何方式为其指定招标代理机构。
　　第八条 中央投资计划项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料的采购，应按照《中华人民共和国招标投标法》、《浙江省招标投标条例》以及市有关规定,在公共资源交易平台进行公开招标。
　　第九条 建设项目的施工监理，必须由具备相应资质等级的监理单位进行。监理单位必须足额配备具有相应资格条件的监理人员。监理人员应按照规定作业程序进行监督检查，切实发挥监理工作对工程投资、进度、质量和施工安全的控制作用。
　　第十条 建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设项目质量负责。项目行政主管部门和其他有关部门应加强对建设项目质量的监督管理。
　　第十一条 项目建成并经试运营后，项目业主单位应按照项目相关批复文件和其他有关资料及时编制项目竣工财务决算，并由相关部门组织勘察、设计、施工、监理等单位进行验收。验收合格的，按规定程序办理固定资产移交手续。
　　第十二条 所有建设项目均应按照《中华人民共和国档案法》有关规定，建立健全从项目筹划到工程竣工验收各环节的项目档案。项目档案主要包括立项过程、可行性研究报告、初步设计、施工图纸、招标投标、施工许可等与项目建设有关的报批文件、资料、财务账目和勘察、设计、施工、监理合同及监理日志。
　　第十三条 项目建设单位和施工单位应严格按照《中华人民共和国会计法》和国家有关项目建设财务管理、会计核算制度规定，设立专门、规范的项目建设财务账目，加强日常财务管理和会计核算，按照批准建设内容使用资金。
　　第十四条 中央投资计划项目的监督检查实行定期和经常性检查相结合的方式进行。定期检查由市和县（市、区）人民政府统一组织有关部门进行集中检查。经常性检查由县（市、区）有关部门结合业务工作自行安排。
　　第十五条 市和县（市、区）发展改革、财政、审计、监察部门以及行业行政主管部门应按照职责分工，加强对中央投资计划项目的监督检查，及时掌握建设资金到位、使用和工程建设进展情况。检查中发现的问题，应限期责令整改，并对整改落实情况进行跟踪复查。对问题整改不到位的，应追究相关人员责任。
　　第十六条 建立中央投资计划项目进展情况月报制度，市级有关部门、各县（市、区）人民政府于每月10日前将资金到位及完成情况、工程进度、存在问题等情况报送市发展改革委，由市发展改革委报送省发展改革委。
　　第十七条 市和县（市、区）人民政府、有关部门以及与项目建设相关人员，应严格按照本办法规定履行职责。对违反本办法规定滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，追究刑事责任。
　　第十八条 本办法自发布之日起施行。