再论民事侵权归责原则

—归责原则“新二元论”说


一 民事侵权归责原则的概念及意义
我国即将交付人大讨论的《民法典》（草案）第八编，设立了《侵权责任法编》，彰示我国民法将把侵权行为法从债法中独立出来，成为独立的法律体系。侵权行为法的独立，是我国民事立法的一个巨大进步，标志着我国大民法体系的基本完善，也为侵权行为法以及相关理论的研究发展创造了条件。
那么，什么叫侵权行为法？我国法学界普遍认为： 侵权行为法是关于平等民事主体之间的侵权行为的概念、种类、制裁及对侵权行为后果予以弥补的民商事法律规范的总称。侵权行为法是民法的重要组成部分，其调整的范围十分广泛，不仅仅调整发生在财产关系和人身关系领域内的侵权行为，还对环境领域、自然资源管理领域等发生的侵权行为予以调整，毫无疑问，侵权行为法是保护公民和社会组织财产和人身权利的重要法律规范。
侵权行为法的核心就是归责原则问题。据悉，在我国《民法典》（草案）起草阶段，中国人民大学民商事法律科学研究中心对《民法典》第八编的章目命名为“侵权行为法编”，而后来经过慎重考虑，改为“侵权责任法编”，由此也可以看出责任以及责任的判定对侵权行为法的重要性。而责任的判定，也就是 所谓的归责，它是指依据何种准则，判断行为人的责任。 民事侵权行为的归责原则（以下简称归责原则）是指行为人或者其所有的物品造成他人损害后，根据何种标准和原则确定行为人的民事责任，其基本意义就是决定什么人对损害后果承担责任。归责原则的核心是：决定对侵权行为结果负担责任时应该根据的标准。这里的标准是指某种特定的法律价值判断因素，一般认为是过错、损害结果、公平。我们之所以说归责原则是侵权行为法的核心，是因为“整个侵权行为法基本上就是要解决侵权行为的责任问题”（见王利民、杨立新《侵权行为法》P24 法律出版社1996年版）。
笔者认为，归责原则对侵权行为后果的承担、确定具有十分重要的意义。其重要性和意义具体体现在以下几个方面：1、体现并贯彻民法的基本原则。归责原则是民事侵权行为规则的根据和标准，它受民法基本原则的指导，具体体现、贯彻民法的平等、公平、保护合法权益等基本原则。2、决定侵权行为的分类。如过错责任原则适用于一般侵权民事责任，而过错推定原则以及无过错、公平等严格责任原则则适用于特殊侵权责任的确定和承担。3、不同的归责原则决定着侵权责任的不同构成要件。如过错责任以及过错推定责任要求行为人主观上有过错是承担责任的必要条件，而无过错责任、公平责任等严格责任原则则不要求这一主观要件的存在。4、决定当事人举证责任的分担。如我国法律对医疗侵权、劳动侵权等适用过错推定原则归责，在诉讼上适用举证责任倒置，由行为人举证证明过错的不存在。5、归责原则还是决定免责还是承担责任的依据。只有适用正确的归责原则，才能正确确定行为是否应该免责还是应该减轻责任、承担责任，才能正确确立损害赔偿的原则范围等等。
目前，侵权行为法的研究是现代立法、执法所急需，也越来越引起法学界的重视，而归责原则的理论研究已经成为法学界热门话题。我有幸能在此就民事侵权归责原则谈谈我的观点和理解，希望能得到各位老师的指正。

二、归责原则分类之我见——新二元论
关于归责原则的分类，我国法学界主要有以下三种观点：
1、一元论说。认为侵权行为法只有一个归责原则，即过错责任原则。这种学说认为，任何承担侵权民事责任的前提都是行为人主观上具有有过错，行为人主观无过错则免除民事责任的承担。该学说不承认其他归责原则，认为，“单一的过错责任原则体系，构成主观式的民事责任制度的和谐体系”（《政法论坛》1990年第2期 张佩霖《也论侵权损害的归责原则》）。
2、二元论说。认为，“在相当长的历史时期内，侵权行为法的归责原则将是二元制，即过错责任原则和无过错责任原则并存。”公平责任是有的，但这不是归责原则，“多半是赔偿标准问题而不是责任依准问题。”（《政法论坛》1985年第5期 米健著《现代侵权行为法归责原则》）。只承认归责原则存在过错责任原则和无过错责任原则这“二元”。
3、三元论说。三元论说分为两派：一派认为，一般侵权适用过错责任原则，特殊侵权适用无过错责任原则和公平责任原则；一派认为，侵权行为法的归责原则分为过错责任原则、过错推定原则、公平责任原则，认为无过错责任不是一种独立的归责原则，王利明先生就是持这种观点。
笔者认为，上述三种学说都存在不同程度的不合理：
一元论说不合理性在于：它完善于资本主义自由竟争时期，当时的资产阶级和生产力需要保持行使权利的绝对性，不能受任何限制，而行使权利就无可避免地会损害他人的利益，所以只有以过错这一条件作为侵权责任构成的必要条件来保护权利的绝对性，才能有效保护资本主义自由竟争的进行，促进社会的健康发展。但是，随着生产力的发展，法律救济功能的加强和人权保护的强调，在一些适用过错责任无法保护合法权益而从社会利益的角度又必须保护的领域，仅仅依据过错责任原则归责就不符合整个社会公平正义的需要，也不利于社会的稳定和发展，故随着资本主义自由竟争阶段的结束，一元论说早已被现代社会绝大多数国家立法所丢弃。
二元论说的不合理性在于：首先，把公平责任原则作为“赔偿标准问题”是不当的，忽视了“公平”主要的涵义是归责标准，这里的公平主要是着重在归责时考虑责任的分担，是根据“实际情况”而公平地归责（具体阐述见本文第三部分），而不是赔偿标准；第二，二元论说只承认过错责任和无过错责任两个归责原则也显然没有涵括所有的归责原则，它强调了过错推定原则仍然是以过错作为归责的条件，与过错责任根本一致，有一定的合理性，但它忽视了过错推定原则毕竟是以推定过错作为归责的要件，具有的独立性，与过错责任原则以主观过错的确认作为归责要件，区别是非常明显的。
三元论说的缺陷在于：过错责任原则与公平责任、无过错责任从逻辑内涵上说不是一个类别，公平责任与无过错责任应该根据它们不以主观过错为归责要件的共性，对应于强调过错的归责原则体系，形成一个相对应于过错责任原则的归责体系。
笔者认为，根据以是否以主观过错作为承担责任的要件， 归责原则可以分为强调过错的归责原则和严格责任原则两大类。强调过错的归责原则，既强调侵权行为主观过错为侵权责任成立的必要条件，主观上没有过错或不能推定有过错则不承担民事责任，具体包括过错责任原则及其过错推定原则。不强调过错为归责要件的归责原则，我们可以把它称为“严格责任原则”，即不必探究认定侵权人主观上是否具有过错也可认定其应该承担侵权责任，具体包括无过错责任和公平责任。这种分类，紧紧抓住“过错”这一关键概念，条理清晰，标准明确，不失为一种好的归责原则分类。这就是我的“新二元论说”。
但笔者要强调的是，上述的严格责任与英美法严格责任是有区别的。 严格责任是英美侵权法专用的一种类属性概念，大陆法系并没有这一概念。王利明先生在其主编的《民法典 侵权责任法研究》一书中分析认为，（英美法）严格责任不仅包括公平责任、无过错责任，还包括过错推定责任（人民法院出版社 王利明主编《民法典 侵权责任法研究》P162）。笔者认为，严格责任之所以“严格”就是不以行为人主观过错为归责要件，过错推定责任仍然是把侵权行为人的过错作为承担责任的必要条件，只是法定的“依法推定”其过错的存在而已，将过错推定责任作为严格责任的组成，与严格责任不强调行为人主观过错这一基本属性要求不相符，是不合理的。

三、“新二元论”分述：
在对各具体归责原则阐述时，我国法学界也有分歧，主要表现在于以下几点：1、过错推定是否是一种独立的归责原则，即是附属于过错责任原则还是独立的归责原则；2、公平责任是否是一种归责原则；3、衡平责任是否等同于公平责任，衡平责任是赔偿原则，还是归责原则等等。本文在下面分述“新二元论”构成时将提出我的个人观点，同时对上述三个观点提出我的个人看法，不妥之处请指正。
（一）、强调主观过错为构成要件的归责原则
1、过错责任原则。
过错责任原则是以行为人主观过错作为承担责任构成要件的归责原则。1804年的《法国民法典》确立了过错责任原则，从此过错责任原则成为追究民事责任的一项基本原则，它既适用于侵权行为责任，也适用于违约责任，适用领域极为广泛。该原则强调“无过错即无责任”的精神， 以过错为归责的最终要件，甚至在确定责任范围时，也必须要考虑过错程度确定，行为人可以因为故意和重大过失而导致责任的加重，也可以因没有过错和过错轻微而导致责任的免除或减轻。
关于现代社会过错责任原则的适用范围，笔者认为，必须强调，过错责任原则仍然适用于绝大多数侵权纠纷，其中特别适用于行为人自己实施的侵权行为纠纷（杨立新先生称其为一般侵权责任），只有在过错责任原则无法保护被侵犯的合法权益，而法律和社会利益又要求必须保护的情况下，才适用其他归责原则。我国部分学者认为，“只有 在法律 有特别规定的情况下，才不适用过错责任原则。”（见人民法院出版社 杨立新、叶军主编《财产损害赔偿》P40）。笔者认为，从过错责任适用的广泛性而言，这一说法有一定道理，但是，同时应该看到，社会的加速度发展，决定了各种现行法律所未规定的而又应该予以追究责任的侵权行为的大量存在和不断出现，而这些侵权行为如果依据过错责任原则归责又无法受到追究，不能实现社会的正义和秩序，故上述说法不合理也是明显的。实际上，就我国情况而言，我国的民事立法也已经远远滞后于实际需要，以法律没有规定就必须适用过错责任原则，那将不利于合法权益的保护，对不断出现的、必须追究而又不能适用过错责任原则归责的侵权行为将束手无策。
2、过错推定原则
推定，就是根据已知的事实，对未知的事实进行逻辑推断和认定。依据《法国民法典》第1349条的解释，（法律意义上的推定）是指法律或者法官从已知的事实推论未知的事实而得知的结果。所谓过错推定原则，指在受害人能够证明其所受的侵害是由侵权人所致，而侵权人不能证明自己没有过错的情况下，则应该推定侵权人有过错并承担责任。
过错推定原则与过错原则一样，均以过错作为确定责任的最终依据，杨立新先生因此认为，“过错推定原则是过错责任原则的一种特殊表现形式”（见人民法院出版社 杨立新等著《人身权法判例与学说》P31）。笔者认为，过错推定原则与过错责任原则固然均以过错作为归责要件，但两者的区别是明显的：主要在于“推定”二字所引起的法律后果，也就是说，正因为是“推定”过错，所以在诉讼时适用了举证责任倒置；正因为“推定”过错，在确定侵权责任时，过错程度就无法明晰，也当然不存在混合过错的适用。
我国现行民法采取了两种过错推定的方式，即一般过错推定和特殊过错推定，两种过错推定根本区别在于抗辩事由的限定上。一般过错推定是指法律规定行为人侵害他人人身、财产并造成损害的，应负民事责任，但如果加害人能够证明损害不是由于他的过错所致，可以被免除责任。《民法通则》126条关于建筑物、悬挂物致人损害的赔偿责任，就是对一般过错推定的规定。特殊过错推定责任指在某些特殊的侵权行为中，法律规定，行为人如果要推翻对其过错的推定，必须证明有法定的抗辩事由存在，以表明自己是无过错的，才能对损害后果不承担责任。我国《民法通则》122条规定产品质量责任、121条规定的国家机关和其工作人员职务侵权责任、124条环境污染责任、127条饲养动物致人损害的责任就是适用特殊过错推定的归责原则。
过错推定原则是在社会经济文化高度发展的情况下，人们对受侵犯权益保护的一种救济措施，它“使过错责任的职能从教育、预防的作用向赔偿作用倾斜”（见法律出版社 王利明、杨立新《侵权行为法》P39），过错推定原则的产生和发展，说明法律的救济功能正不断地得到重视和强调，随着生产力的进一步提高，人类文明的不断进步，过错推定原则的适用范围将进一步扩大。
（二）不强调过错的归责原则——严格责任原则
1、无过错责任原则
无过错责任原则是不以侵权行为人主观过错为责任要件的归责标准。我国《民法通则》106条第三款规定，“无过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。”这是我国民法对无过错责任的定义，根据该条法律规定，“法律规定承担民事责任”是适用该归责原则的前提。我国法学界基本一致同意无过错责任原则适用的这个前提，国外法学界也是如此。
无过错 责任原则是由于十九世纪社会化 大生产的发展、危险工业的产生以及 由此而造成的事故频发而对应产生。十九世纪，危险工业兴起，经常发生事故，而事故的受害人往往是弱者（往往是被雇佣的劳动者），指望他们举证侵权人（往往是资方）的过错十分困难，如果不及时进行法律调整，一味强调过错责任原则，就不利于对受害者的保护，这就必将影响社会稳定，激化社会矛盾。在这种情况下，德、法等资本主义国家先后确立了无过错责任原则。现在，无过错责任已经被世界各国所公认。
无过错原则的适用，使得受害人的权益更容易得到保护，其优点是很显然的，但必须强调，由于“无过错责任是一种严格责任，它的适用将使行为人处于不利的地位，因此，应当采取慎重态度”（人民法院出版社 杨立新、叶军编著《财产损害赔偿》P53）。 为控制无过错原则的适用， 各国法律均以列举的方式规定了适用无过错责任原则归责的情况，如我国《民法通则》规定了八种情况适用无过错责任原则（见《民法通则》121条到127条、133条），以此防范该原则适用的扩大化。
无过错责任原则与过错推定原则均不要求受害人能够证明行为人主观上有过错即可追究行为人的责任，而且均适用举证责任倒置，因此，两者在适用范围上有很大一部分是重叠的。但两者区别也是明显的。区别主要在于加害人要证明的内容不同：过错推定要求行为人只要能够证明自己没有过错就可以免责，但在适用无过错责任归责时，行为人若想免责，必须证明损害是由受害人的故意或者过失所引起。很显然，相对于过错推定责任，无过错责任对行为人的要求更为严格，它加重了行为人的举证责任，使行为人置于严格控制之下，对受害人则予以更大、更便宜的救济和保护。
2、公平责任原则
公平责任原则是指侵权行为人与受损害人均无过错，在损害事实已经产生的情况下，立足于公平的价值观，考虑双方的情况，由当事人双方合理公平分担损失的归责原则。公平责任原则最初产生于未成年人和精神病人的损害责任领域。1797年《普鲁士普通法》在规定未成年人侵权责任问题上，体现了公平责任原则。1911年《瑞士债务法》明确规定，在确定赔偿的性质和范围时，法官必须考虑案件的情节以及加害人的过错程度，债务人造成损害，既非故意也非过失，如果由于支付金钱赔偿将使债务人陷入困境，则法官可以减轻赔偿责任（见《瑞士债务法》43、44条）。现在，公平责任归责原则已经为世界上多数国家所采用。我国《民法通则》132条规定：当事人对造成损害都没有过错的，可以根据实际情况，由当事人分担责任。这一规定是我国法律对公平责任原则的确认。
什么是适用公平责任时所要考虑的“实际情况”是法学界一直探讨的问题。笔者认为，解决这个问题应该从公平原则的“公平”二字着手。《辞海》对公平二字的解释是：处理事情合情合理，不偏袒哪一方面。因此，公平是法律对行为结果的处理方式，公平处理就是必须合情合理地处理，合情合理就是对实际情况取舍的标准和条件。我国大多数法学家由此认为，公平原则适用的实际情况应当包括受害人的受害程度、当事人的经济状况以及社会大众的感情倾向。笔者只2001年曾代理过一起人身损害赔偿案件：甲与乙是好朋友，乙在无偿帮助甲家安装户外有线电视线路时从房子上摔下，腰椎骨折致截瘫，经鉴定为二级伤残，总损失达到十万元。双方就损失的赔偿无法达成一致，诉至法院。甲是一个小企业主，有汽车、别墅，经济条件好；乙是普通职员，经济状况一般，事发后经济十分困难；社会舆论认为甲无论出于人道还是出于友情，都应该赔偿乙的损失。最后法院适用了公平责任原则，判令甲承担80%的赔偿责任。这个案件法院在适用公平原则所考虑的实际情况为：A 甲的经济状况好，可以支付巨额费用， 乙是工薪阶层，自身没有能力负担巨额损失；B 乙是为甲帮忙的，甲是受益人，从情理上甲应该对乙进行补偿；C 社会大众认为甲应该承担乙的损失。
总之，公平责任原则是社会进入资本主义大生产阶段后，社会发展进步的结果，它立足于人类公平、正义，强调对弱势群体的救济，既适用于侵害财产权问题的解决，也适用于人身损害侵权纠纷。它的出现，代表了人类文明的进步。笔者相信，随着我国社会经济文化的飞速发展，公平责任原则将成为重要的归责原则，在调整社会矛盾中发挥更大的作用。

四、新二元论的意义：
笔者认为，无论从法学理论和立法、司法实践上说，新二元论都有一定的意义：
1、理论意义：第一次把归责原则分为强调过错的责任 和严格责任两类，第一次把严格责任作为独立的归责类别，第一次提出了强调过错的责任，第一次把过错推定原则从严格责任中分离出来归属强调过错的责任，符合社会对民事归责原则的理论要求。
2、历史意义：
四川省成都市人民政府办公厅


成都市人民政府办公厅关于印发政府信息公开和政务公开有关制度的通知

成办发〔2008〕78号


各区（市）县政府，市政府各部门：
现将《成都市政府信息公开审核办法》、《成都市政府信息依申请公开办法》、《成都市政府信息公开社会监督评议办法（试行）》、《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》、《成都市政务公开目标考核办法（试行）》印发你们，请遵照执行。
市政府办公厅《关于印发政务公开有关制度的通知》（成办发〔2006〕116号）从即日起废止。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年十一月十四日

　　　　　　　　　　　　成都市政府信息公开审核办法

第一条 （目的依据）
为保证政府信息公开及时、安全、准确，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省贯彻〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施办法（试行）》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （总体要求）
本市各级政府、县级以上政府各部门以及依据法律、法规授权履行行政管理职责的组织公开政府信息前，均应进行审核，未经审核的政府信息不得公开。
保密审查事项按照《成都市政府信息公开保密审查办法（试行）》（成密发〔2008〕2号）执行。
第三条 （遵循原则）
政府信息公开审核应遵循“谁提供、谁审核、谁负责”的原则。
第四条 （工作职责）
政府信息公开审核由政府信息公开工作机构负责组织实施，保密工作机构负责协助做好保密内容检查。
第五条 （时限要求）
政府信息公开审核及具体公开工作一般应在有关信息形成或变更之日起20个工作日内完成。
信息内容需报上级部门审核的，经单位主要负责人批准可暂缓公开，但不得超过30个工作日。
法律、法规对特殊信息的公开期限另有规定的，从其规定。
第六条 （审核事项）
政府信息公开审核重点是内容、形式、时限等是否符合《中华人民共和国政府信息公开条例》等法规、规章要求。具体事项为：
（一）信息是否应该公开；
（二）应公开信息属于主动公开范围还是依申请公开范围；
（三）属于主动公开范围的信息公开形式、公开时限、公开责任是否符合要求；
（四）应公开信息的内容是否准确、完整；
（五）应公开信息涉及的其他单位协调和第三方意见征询工作是否完成。
第七条 （不公开信息及例外）
不应公开的政府信息包括：个人隐私、商业秘密、国家秘密以及法律、法规、规章禁止公开的政府信息。
除公开征求意见的文件草案外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，也不应公开。
经第三方同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
第八条 （主动公开和依申请公开范围）
主动公开范围为单位政府信息公开分类规范确定的全部公开内容。
依申请公开范围为除主动公开和不应公开的其余政府信息。依申请公开的审核及办理按《成都市政府信息依申请公开办法》执行。
第九条 （审核程序）
政府信息公开审核必须严格按程序进行，并形成完整记录。审核的一般程序为：
（一）单位形成或变更政府信息的工作机构提出信息公开属性意见；
（二）单位政府信息公开工作机构提出具体公开意见，并完成信息涉及的其他单位协调和第三方意见征询工作；
（三）单位分管信息涉及工作的负责人审核，如信息涉及多项工作或内容重大则应报单位主要负责人审核；
（四）需报主管部门或同级保密工作机构审核的，办理相应手续；
（五）按单位负责人及主管部门或同级保密工作机构审核意见实施公开。
政府信息公开审核的具体程序由各单位依照本办法以及《成都市政府信息公开保密审查办法（试行）》，结合各自实际制定。
第十条 （责任追究）
对因政府信息公开审核工作不落实，造成泄密、失实以及其他违反有关法律、法规、规章的问题，将按照《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》追究相关负责人和工作人员责任。
第十一条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第十二条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　成都市政府信息依申请公开办法

第一条 （目的依据）
为保障公民、法人和其他组织对行政活动的知情权和监督权，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省贯彻〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施办法（试行）》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （术语含义）
本办法所称依申请公开，是指本市行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称义务人）根据公民、法人和其他组织（以下简称权利人或申请人）基于自身生产、生活、科研等特殊需要提出的申请公开政府信息的行为。
第三条 （遵循原则）
依申请公开应遵循严格依法、真实快捷、方便申请人知晓的原则。
第四条 （工作职责）
义务人政府信息公开工作机构负责组织实施本单位依申请公开工作，具体承办受理、审核、协调、答复等事项。
如公开申请内容较为复杂或需要多个部门协作办理，可以提请上级政府信息公开工作机构组织重大依申请公开事项会商。
第五条 （受理范围）
依申请公开的受理范围为除主动公开和不予公开的其余政府信息。
因不具备条件暂时不能主动公开的政府信息，也应列入依申请公开受理范围。
第六条 （不公开信息）
除本办法第十条规定情形外，权利人申请公开涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密以及法律、法规、规章禁止公开的政府信息，不予公开。
除公开征求意见的文件草案外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，也不予公开。
第七条 （申请形式）
权利人申请公开政府信息应填写申请表，并通过书面或数据电文形式提交。确有困难的可口头申请，由义务人代填申请表。
书面形式提交应在义务人受理现场或通过信函、传真方式完成（须在信封或传真件上注明“政府信息公开申请”）。数据电文形式提交应通过市政府门户网站（www.chengdu.gov.cn）在线填写完成。
义务人应通过印发、传真、网络下载等多种方式免费为申请人提供申请表文本。
第八条 （申请内容及核实）
权利人申请公开政府信息时应提供以下真实内容：
（一）申请人的姓名或名称、联系方式、身份证号码或组织机构代码；
（二）申请公开政府信息的内容描述及用途；
（三）对公开形式的具体要求。
身份信息不完整的申请，义务人可以不予受理。与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，义务人可以不予提供。
义务人在受理与申请人相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等信息公开申请时，应对申请人有效身份证件或者证明文件进行核实。
第九条 （申请处理）
义务人收到政府信息公开申请后，应根据下列情况分别做出答复：
（一）属于依申请公开范围的，应当明确公开时间、公开场所、公开方式，或直接向申请人提供；
（二）属于主动公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（三）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（四）申请公开的政府信息不属于被申请义务人掌握范围的，如能确定该信息公开义务人的应当将申请转递相应义务人，同时告知申请人，如不能确定该信息公开义务人的应当告知申请人；
（五）申请公开的政府信息不存在的，应当告知申请人；
（六）申请内容不明确的，应当告知申请人做出更改、补充。
同一申请人向同一义务人就同一内容反复提出的公开申请，义务人可以不重复答复。
义务人办理政府信息公开申请的全过程应建立完整记录。
第十条 （协调）
义务人认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见，第三方不同意公开的，不得公开。但是，义务人认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
申请公开的政府信息含有不应当公开的内容，但能够作区分处理的，义务人应当向申请人提供可以公开的信息内容。
第十一条 （时限要求）
义务人收到政府信息公开申请后，能够当场答复的，应当场予以答复。不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。
需延长答复期限的，经义务人分管负责人审查同意后可以延长不超过15个工作日的答复期限，并告知申请人。
义务人需要征求第三方意见的，征求意见时间不计算在上述规定的期限内。
第十二条 （中止公开）
因不可抗力或者其他法定事由不能在规定的期限内答复申请人或者向申请人提供政府信息的，期限中止，待障碍消除后恢复计算。
义务人的中止或恢复期限，应当及时书面通知申请人。
第十三条 （提供方式）
义务人依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。无法按照申请人要求形式提供的，可以通过其他适当形式提供并向申请人做出说明。
对阅读、行动有困难的申请人，义务人应当提供必要的帮助。
第十四条 （信息更正）
申请人有证据证明义务人提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，有权要求义务人予以更正。义务人无权更正的，应当转送有权更正的其他义务人，并告知申请人。
第十五条 （收费及减免）
义务人依申请公开政府信息，除可以收取经政府价格主管部门核准的检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。
申请人确有经济困难的，经本人申请、义务人审核同意，可以减免相关费用。
第十六条 （禁止）
义务人确定不予公开的政府信息，不得通过企业、事业单位或中介组织、个人以有偿或变相有偿的方式向申请人提供。
第十七条 （申请人权利维护）
申请人认为义务人不按规定履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的单位应当及时调查处理，并根据情况回复申请人。
申请人认为义务人的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十八条 （责任追究）
义务人在办理依申请公开过程中，有违反有关法律、法规、规章的，将按照《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》追究相关负责人和工作人员责任。
第十九条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第二十条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。

附件：政府信息公开申请表



成都市政府信息公开社会监督评议办法（试行）

第一条 （目的依据）
为加强政府信息公开社会监督，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省政府信息公开社会监督评议制度（试行）》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （总体要求）
本市县级以上政府应建立政府信息公开社会监督评议制度，把政府信息公开工作纳入社会评议政风、行风的范围，并根据评议结果完善、改进工作。
第三条 （工作职责）
政府信息公开工作机构负责组织实施政府信息公开社会监督评议。
第四条 （重点内容）
政府信息公开社会监督评议的重点内容：
（一）政府信息公开机构落实及工作情况；
（二）政府信息公开相关制度制定及落实情况；
（三）政府信息公开内容是否全面、及时、准确；
（四）政府信息公开是否规范、便民以及群众满意度等；
（五）群众对政府信息公开的意见、建议、投诉是否及时受理并落实；
（六）其他需要监督评议的内容。
第五条 （主要方式）
政府信息公开社会监督评议的主要方式：
（一）代表评议。接受人大代表、政协委员和企业代表等监督评议。
（二）媒体评议。通过政府门户网站和报纸、电视、广播等媒体，以多种形式接受人民群众监督评议。
（三）社会监督员评议。接受从社会各界选聘的政府信息公开工作社会监督员监督评议。
第六条 （贯彻措施）
县级以上政府信息公开工作机构应结合实际，制定本级政府信息公开代表评议、媒体评议、社会监督员评议的实施方案，以及社会监督员的选聘、管理办法。
第七条 （组织实施）
县级以上政府信息公开工作机构应根据工作需要和人民群众关心的重点问题，采取定期与不定期相结合的方式组织全面评议或专项评议。全面评议每年应不少于一次，评议结果作为政府信息公开工作年度考核的重要依据，并向社会公开。
第八条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第九条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。

　　　　　　　　 成都市违反政务公开规定行为责任追究办法

第一条 （目的依据）
为加强对违反政务公开规定行为的责任追究，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省人民政府关于违反政务公开规定行为的责任追究办法》、《四川省政府信息公开过错责任追究办法》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （适用范围）
本办法适用于全市各级政府、县级以上政府各部门以及依据法律、法规授权履行行政管理职责的组织及其工作人员。
第三条 （遵循原则）
责任追究应遵循公正、公平、实事求是的原则，坚持追究责任与改进工作相结合、惩戒与教育相结合。
第四条 （工作职责）
政务公开工作领导机构、政府信息公开工作机构和监察机关负责政务公开监督检查工作。
第五条 （责任追究种类）
违反政务公开规定行为的责任追究种类为：责令改正、通报批评、行政处分。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
第六条 （违反政务公开规定行为）
在政务公开工作中有下列行为之一的，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任：
（一）不执行上级关于政务公开工作的决定和要求的；
（二）违背上级关于政务公开决定和要求制定本级机关政务公开有关规定的；
（三）不依法履行政府信息公开义务的；
（四）不按规定及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
（五）不按照政府信息公开相关规定进行保密审查的；
（六）公开的政府信息内容不真实或弄虚作假的；
（七）公开不应当公开的政府信息的；
（八）无正当理由不受理、拖延办理政府信息公开申请的；
（九）违反规定收取费用，或将不予公开的政府信息通过企业、事业单位或中介组织、个人以有偿或变相有偿方式提供的；
（十）不受理、不答复有关政务公开工作的举报和投诉的；
（十一）拒绝、阻挠、干扰依法对政务公开工作的监督检查或者不落实监督检查决定、要求的；
（十二）其他违反政务公开规定的行为。
第七条 （责任追究程序）
政务公开工作领导机构和政府信息公开工作机构发现有本办法第六条所列行为的，应根据责任分工及时调查处理，限时责令整改；拒不改正的，对问题单位予以通报批评，并根据造成的影响和后果，向监察部门提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任追究意见。
对违反政务公开规定行为人员实施责任追究的提起、调查、责任划分、责任认定、处理决定的做出及下达、权利救济等工作，依照《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》的有关规定办理。
第八条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第九条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　成都市政务公开目标考核办法（试行）


第一条 （目的依据）
为加强政务公开工作监督管理，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省政务公开目标管理考评办法（试行）》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （总体要求）
本市县级以上政府应将政务公开工作纳入目标管理，指导和监督所属行政机关以及依据法律、法规授权履行行政管理职责的组织落实政务公开工作。
第三条 （遵循原则）
政务公开目标考核应遵循客观公正，民主公开，注重实效的原则。
第四条 （工作职责）
政务公开工作领导机构负责组织实施下级政府和本级行政机关的政务公开目标考核工作。
第五条 （考核内容）
政务公开目标考核的主要内容：
（一）领导机构和工作机构设置、责任分工、人员保障、经费落实情况；
（二）学习宣传和贯彻落实上级有关法规、制度、文件情况；
（三）结合实际安排部署工作，完成各项工作任务和上级交办事项情况；
（四）各项规章制度的建立、完善和落实情况；
（五）政府信息公开指南和目录编制及公开情况；
（六）严格保密审查，全面、准确、及时公开政府信息情况；
（七）公开形式和渠道规范以及政务服务中心和窗口建设情况；
（八）接受社会监督评议，受理意见投诉，落实责任追究情况；
（九）政府信息公开年度工作报告编制及公开情况；
（十）其他需要纳入考核的内容。
各级政务公开工作领导机构应根据以上内容，结合各自实际制订具体量化考核标准。
第六条 （考核形式）
政务公开目标考核的形式：
（一）日常检查。政务公开工作领导机构在工作中随机进行监督检查，并通过多种渠道收集、记录考核对象工作落实情况，作为年终考核的重要依据。
（二）季度检查。政务公开工作领导机构每季度收集、分析考核对象工作情况，并进行通报。
（三）年终考核。考核对象按照年度量化考核方案进行自评打分并报送工作总结；政务公开工作领导机构对自查情况进行抽查，并综合日常检查、季度检查以及社会监督评议情况，按照年度量化考核方案标准，评定分数并进行排名通报。
第七条 （考核结果）
政务公开目标考核结果应列入各级政府信息公开年度工作报告。
第八条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第九条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。