我国初任法官、初任检察官选拔制度之重构——兼论选拔性司法考试制度之构建
独钓寒江雪
论文提要：
目前我国的初任法官、初任检察官选拔制度实行的是“一职双考”模式。在该模式下，考生须同时通过司法考试和公务员考试才能担任法官或检察官。该模式并不科学，在运行中产生了一系列问题，如招录机制不甚科学，与司法考试衔接不畅，招录规模不能满足实际需要等。建立选拔性司法考试制度，实行“一职单考”，对我国的初任法官、初任检察官选拔制度进行重构，是解决问题的最佳选择和根本出路。现阶段我国初任法官、初任检察官招录工作承载着缓解法院案件压力、加速新老交替、醇化司法队伍、缓解就业压力之四大历史使命，故应大幅增加司法人才招录规模，大胆推行“113”计划。重构后的初任法官、初任检察官选拔制度分为报名并填报志愿，考试，公布考试成绩及分数线、确定各省参加实务技能培训的人员，进行委托培养，分配学员等若干运行流程，并须建立若干配套措施以确保其顺利实施。
关键字：法官招录；司法考试；一职双考；委托培养
《公务员法》施行以来，我国各地初任法官、初任检察官选拔坚持“凡进必考”，彻底终结了过去法、检系统进人的混乱局面，基本实现了人才选拔的制度化和规范化。然而，目前我国初任法官、初任检察官选拔机制仍然存在诸多缺陷，如招录机制不甚科学，与司法考试衔接不畅，招录规模不能满足实际需要等。本文的写作目的，就是要构建一个既符合中国国情又符合司法自身规律的初任法官、初任检察官选拔制度。
一、我国现行“一职双考”初任法官、初任检察官选拔模式及其产生背景
我国现行初任法官、初任检察官选拔实行的是“一职双考”模式。所谓“一职双考”，就是指担任初任法官、初任检察官不仅要通过国家司法考试，而且要通过公务员考试的任职模式。与“一职双考”相对应的是“一职单考”。所谓“一职单考”，就是指担任初任法官、初任检察官仅须通过国家司法考试，无需通过公务员考试的任职模式。
（一）《公务员法》明确规定我国初任法官、初任检察官的选拔实行“一职单考”模式
关于初任法官、初任检察官是否必须参加公务员考试才能取得公务员资格的问题，早在《公务员法》制定时就曾引起激烈的争论。根据《公务员法（一审稿）》第十五条，要想担任法官和检察官，除必须通过司法考试外，还必须同时通过公务员考试。但是此条规定在一审审议中产生了激烈的争论。一种意见认为，录用从事审判、检察业务工作的人员，通过司法考试就可以了，没有必要实行两次考试。另一种意见认为，公务员录用考试和司法考试是两种不同性质的考试，考试内容不同，作用也不同，公务员考试必不可少。法律委员会经对以上两种意见反复研究后认为，从实际情况看，为了避免不必要地增加考生负担，以不实行“一职双考”为好[1]。据此，最终通过的《中华人民共和国公务员法》第四十五条第三款明确规定：“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。”按照《公务员法》的上述规定，国家可以直接从司法考试合格人员中选拔初任法官、初任检察官，而不要求初任法官、初任检察官必须通过公务员考试。这意味着我国在初任法官、初任检察官的选拔制度上采取的是“一职单考”模式。
（二）资格性司法考试制度下“一职双考”的必然性
尽管《公务员法》明确规定我国在初任法官、初任检察官的选拔制度上采取 “一职单考”模式，但由于目前我国司法考试的性质为资格性考试，从而使得“一职单考”根本不具有可操作性。因为资格性考试本身不具有选拔功能，国家要从司法考试通过人员中选拔法官、检察官，就必须要另外建立一种机制把众多的司法考试通过人员配置到具体的、特定的司法机关中去。比如，当某个司法机关有数倍于其招录计划的报名人数，且所有报名人员均通过司法考试时，招录组织单位就必须订立一个考核标准来决定谁有资格留下来。关于考核标准的制定，有以下两个方案可供选择：方案一是以司法考试分数作为考核标准，因为司法考试分数是一个人法律素质高低的最有力、最权威证明。但现实问题是，由于试题难度不同，不同年份的司法考试成绩不具有可比性。因此，以司法考试分数作为考核标准并不具有可操作性。方案二是以公务员考试成绩作为考核标准。既然司法考试成绩并不适合作为考核标准，那只好另外组织一场考试了。这场另外组织的考试就是现在的初任法官、初任检察官招录考试。这就是目前法、检系统公务员考试的产生背景。
二、我国现行“一职双考”初任法官、初任检察官选拔模式运行现状及其反思
有人认为，“一职双考”可更全面地考察应试者的综合素质，相比“一职单考”制度而言更科学。笔者反对上述观点。笔者认为，“一职双考”制度是相当不科学的人才选拔制度。具体理由如下：
（一）现行初任法官、初任检察官招录考试照搬普通行政机关招录公务员考试模式，无法确保真正具备较高法学素养的人被招录到司法机关
其一，笔试科目中的行政职业能力测试、申论科目考试与法官审理案件所需的知识和能力关联度极小，这两门科目的加入毫无疑问会稀释法律知识测试在考试结果中所占的比例，可能将真正高素质的法律人才拒之门外。
其二，法律专业知识考试试卷总分只有100分，考试时间仅有2个小时，试卷容量十分有限，仅能考察出应试者对极少一部分核心法条的理解记忆能力和对极少一部分法学基础理论常识的掌握情况，无法像司法考试那样全面地考察出应试者必须具备的法律素质。另外，法律专业知识考试在命题的科学性和规范性上也无法与司法考试同日而语。
其三，我国公务员考试中的面试为结构化面试，这种结构化面试有固定的套路，考生很容易经短期突击训练而取得重大突破，难以考察出考生是否真正具备上述能力。同时，面试成绩在考生总成绩中所占比重过高（一般占到总成绩的50%），这在实际操作中极易诱发腐败，产生暗箱操作等不公正现象。
（二）“一职双考”制度下“扎堆”报考现象非常严重且无法避免
在“一职双考”制度下，报考注定会出现冰火两重天现象：一边是一些条件较差的基层司法机关根本吸引不来司法考试通过人员前来报名；一边是大量司考通过人员“扎堆”报考大城市司法机关或高级别的司法机关（基层以上司法机关），使得这些招录单位人满为患，不断曝出天量的报考人数和报考比例。比如，2008年河南省法院系统面向全国公开招录784名公务员，其中河南省高院招录20人，报考比例达到36：1；郑州中院招录22人，报考比例约17：1[2]；而同样是要求通过司法资格考试的郑州市惠济区法院、郑州市上街区法院和六家郊县（市）基层法院报考人数竟然达不到3：1的开考比例要求[3]，经统一调剂后仍有部分法院因报考人数未达到开考比例不得不减少了招录名额。郑州市各郊县基层法院在工作环境、发展前景、工资待遇等各方面都处于河南省基层法院前列，这些地区尚且吸引不来达到开考比例的司法考试通过人员前来报考，司法通过人员的“扎堆”报考现象之严重由此可见一斑。
由于司法考试通过人员可以选择的余地比较大，他们永远有一个不错的退守阵地——去做律师，所以他们中的大多数只对大城市和经济相对发达地区的司法机关感兴趣。这种现状在短期内将无法改变，因为地区之间、城乡之间的巨大发展差异决定了不同地区司法机关之间的差别，这种差别不仅体现在工作环境和发展潜力上，也体现在工资待遇和福利待遇上。因此司法考试通过人员不选择经济欠发达地区也是在权衡各方面利弊后作出的理性选择。中国的现实国情再加上“一职双考”这一不合理的模式设计客观上造成了司法考试通过人员“扎堆”报考大城市司法机关或高级别的司法机关的现象不可避免。
（三）“一职双考”模式使司法考试面临很大“放水”压力
在“一职双考”模式下，大多数基层司法机关由于吸引不来足够的司法考试通过人员前来报名，不得不降低报名门槛：从“不必通过司法考试”降到“不必是全日制本科”，个别地区甚至降到“大专文凭也可报考”。结果可想而知，新招录的人员绝大数都没有通过司法考试。比如，2004年黑龙江省法院系统220名新进人员中，有司法资格的只有5人，占新进总数的2.3%[4]；云南省法院系统招录的公务员通过司法考试的比例分别为2005年8%、2006年占6.8％、2007年占 10.7％[5]。毫无疑问，在通过司法考试之前，这些新进人员并不会安心工作，他们会把工作撇在一边，一门心思地备战司考（相当一部分人可能需耗费数年时间备考）。为了让这些人早点通过司考以缓解日趋严重的案件压力，国家不得不大幅提高司法考试的通过率和通过人数，甚至不惜为此煞费心机对卷四分数进行微调[6]，网友将其称之为司法考试“放水”[7]，司法考试“放水”现象在2007年、2008年和2009年表现得尤为明显[8]。这无疑变相降低了法官、检察官的准入门槛，为以后的案件质量埋下巨大隐患。
三、初任法官、初任检察官选拔模式之重构：建立选拔性司法考试制度，实行“一职单考”
关于2011年磷矿石出口配额申报条件及程序的公告
商务部
商务部公告2010年第81号 关于2011年磷矿石出口配额申报条件及程序的公告
公告2010年第81号
为进一步加强磷矿石出口管理，规范出口秩序，保护资源和环境，促进行业可持续发展，根据《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国货物进出口管理条例》的有关规定，现公布《2011年度磷矿石出口配额申报条件及程序》。
中华人民共和国商务部
二〇一〇年十一月十日
附 件
2011年磷矿石出口配额申报条件及程序
为提高我国磷矿资源开发利用水平，鼓励利用中低品位磷矿资源，保护环境，促进行业可持续发展，现公布2011年磷矿石出口配额申报条件及相关程序如下：
一、磷矿石出口配额申报条件
（一）生产企业。
1、按国家有关规定经工商行政管理部门登记注册、获得进出口经营资格或办理对外贸易经营者备案登记，或外商投资企业经营范围包括相应商品出口业务、具有独立法人资格；
2、2007－2009年，西部地区企业至少一年磷矿石出口数量（含出口供货数量）达到2万吨，其他地区的企业年均磷矿石出口数量（含出口供货数量）达到2万吨；
3、具有磷矿采矿许可证（综合回收利用中低品位磷矿石的企业，须具有主矿种采矿许可证及相关地质报告或储量报告）、安全生产许可证、矿长证；
4、具有与生产规模相适应的环保治理设施，污染物排放达到国家或地方有关污染物排放标准，具有所在地市级（含以上）环保部门出具的当年排污许可证和环境监测报告；
5、遵守国家有关法律法规和地方政府有关规定，依法参加养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险并按时足额缴纳社会保险费；
6、无违反国家有关法律、法规的行为。
（二）流通企业。
1、按国家有关规定经工商行政管理部门登记注册、获得进出口经营资格或办理对外贸易经营者备案登记，或外商投资企业经营范围包括相应商品出口业务、具有独立法人资格；
2、2007－2009年，西部地区企业至少一年磷矿石出口数量达到1.5万吨，其他地区的企业年均磷矿石出口数量达到1万吨；
3、自2009年1月1日起，企业须从符合本规定第（一）条1、3、4、5、6款的生产企业采购磷矿石；
4、遵守国家相关法律法规和当地政府的有关规定，依法参加养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险并按时足额缴纳社会保险费；
5、无违反国家有关法律、法规的行为。
（三）为进一步规范磷矿石出口，国家将对磷矿石出口企业实行严格监管。凡在当年配额执行过程中出现各类违法违规行为的，一经核实，将立即停止其磷矿石出口许可，收回相应的出口配额，并在今后两年内不再受理该企业申请。
二、申报及审核程序
各地符合本规定申报条件的企业应向所在省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团商务主管部门（以下简称地方商务主管部门）提出申请。地方商务主管部门根据上述配额申报条件，对本地区申请磷矿石出口配额的企业进行初审，于2010年11月24日前将本地区符合条件的出口企业名单、申请材料上报商务部（对外贸易司，附企业相关材料电子版即可），同时抄送中国五矿化工进出口商会（附企业相关材料纸质版及电子版）。
中央管理企业直接将申请材料报送商务部（对外贸易司，附企业相关材料电子版即可），同时抄送中国五矿化工进出口商会（附企业相关材料纸质版及电子版）。
受商务部委托，中国五矿化工进出口商会商中国化学矿业协会对申请磷矿石出口配额的企业进行复核，并将复核意见及相关材料于2010年12月1日前报商务部（对外贸易司）。
商务部根据中国五矿化工进出口商会的复核意见，对符合出口配额申报条件的企业进行审定，在商务部网站上公示无异议后，根据计算公式进行配额分配，一并对外发布。
三、相关报送材料
符合磷矿石出口配额申报条件的企业提交下列材料，且须经申请企业法人代表签字确认并加盖企业公章：
（一）申请企业法人营业执照副本复印件、加盖备案登记印章的《对外贸易经营者备案登记表》或《中华人民共和国进出口企业资格证书》或《外商投资企业批准证书》、申请企业海关编码和企业代码。
（二）磷矿采矿许可证（复印件，综合回收利用中低品位磷矿石的企业，须出具主矿种采矿许可证及相关地质报告或储量报告复印件）。
（三）安全生产许可证（复印件）。
（四）矿长证书（复印件）。
（五）所在地市级（含以上）环保部门出具的当年排污许可证和环境监测报告。
（六）生产企业须提供2007－2009年出口（含出口供货）相关凭证或单据。由出口企业收购出口的，须提供加盖企业公章的由国税局监制的增值税发票（复印件）、出口报关单（复印件）和出口核销单（复印件）；由出口企业代理出口的，须提供出口发票原件、出口报关单（复印件）、出口核销单（复印件）和代理出口货物证明（复印件）。
（七）流通企业须提供2007－2009年出口相关凭证或单据。包括从符合条件的生产企业购货的购销合同（复印件），国税局监制的增值税发票（复印件）、出口报关单（复印件）和出口核销单（复印件）。
（八）所在地劳动和社会保障部门出具的已经参加养老、失业、医疗、工伤和生育等各项社会保险并按时足额缴纳各项社会保险费的相关证明。
（九）新申请磷矿石出口配额的企业须提供2007－2009年符合（一）、（二）、（三）、（四）、（五）、（六）、（七）、（八）的相关材料，2010年已获得磷矿石出口配额的企业，只需提供2009年的上述相关材料。